di Cesare Merlini
1. La riforma e un antico dilemma
Il G-7 è nato per caso, o quasi. È già stato ricordato (v. cap. 3 in questo volume) che non vi è un trattato internazionale alla sua origine e che non si tratta di un'istituzione nel senso proprio del termine. Cosa è dunque?
Come già scrivevamo agli inizi degli anni '80, <M%-2>Cesare Merlini (a cura di),I vertici: cooperazione e competizione fra paesi occidentali, Adn Kronos, 1985, p. 7.> è una riunione fra capi di governo, nata per prassi da precedenti riunioni di ministri economici e consolidatasi rapidamente nella composizione e nella regolarità annuale degli incontri. Questa poi nel corso di quasi venti anni di vita ha filiato altri «corpi» sempre in forma di riunioni, regolari (per es. dei ministri finanziari) o ad hoc (per es., recentemente, dei ministri dell'ambiente), così da configurare una quasi-istituzione. Su questa anima del G-7, ad un tempo doppia e dimezzata - semi-personale e semi-istituzionale - si è sempre articolato il dibattito politico e analitico, che anticipammo nella citata ricerca. E dal relativo dilemma muovono le attuali ipotesi di riforma, non solo quelle proposte da politologi ed economisti, ma quella più importante invocata dal Primo Ministro inglese <M%-2>La lettera di John Major agli altri capi di stato o di governi non è stata pubblicata integralmente. Un sunto è apparso sul The Financial Times, 10 settembre 1992.> e fatta propria dal vertice di Tokio, lo scorso anno, che ne ha formalizzato la richiesta nel comunicato <M%-2> Il testo di quel paragrafo lo si può leggere nel capitolo 7, p. 176 in questo volume.>. È del resto da tale richiesta che origina il presente studio.
Perché una riforma? E perché proprio adesso, al ventesimo vertice, cioè dopo quasi tre giri completi dei sette componenti? Si dirà che con la fine della Guerra Fredda tutto è mutato e il mutamento non può risparmiare questa riunione dei leader occidentali. Questa sì nacque dalla volontà di ricostruire una solidarietà economica dopo la fine di Bretton Woods e di fronte alle sfide delle crisi energetiche degli anni '70, ma poi si è consolidata anche nei confronti della minaccia sovietica (a partire dal 1980). Non a questo, però, si richiama John Major, che si riferisce invece alla evoluzione propria dei vertici nel tempo, anzi a quella che in realtà è, a suo parere, un'involuzione dall'anima personale a quella istituzionale - o almeno, burocratica - e invoca un ritorno alle origini. In ciò egli sembra incontrare il consenso di alcuni suoi colleghi, anche se con le sfumature che la lettura dei rapporti sui diversi paesi contenuti in questo studio permette di apprezzare.
L'orientamento verso una maggiore informalità dei vertici va, almeno in apparenza, in direzione opposta a quella suggerita da altri, importanti esperti della materia fra cui citeremo il Gruppo dei Trenta e il suo relatore, l'ex-sherpa canadese Sylvia Ostry, The Summit Process and Collective Security: Future Responsibility Sharing. A Study Group Report. Washington, Group of Thirty, 1991.> e lo studioso americano Ikenberry John G. Ikenberry, «Salvaging the G-7», Foreign Affairs, vol. 73, no 2 (Spring 1993), pp. 132-139.> che, con qualche differenza fra loro, sostanzialmente concordano sulla necessità di rafforzare l'anima istituzionale e i meccanismi di coordinamento economico e di consultazione politica e invitano a pensare a una qualche formalizzazione e/o strutturazione, istituendo un Segretariato permanente del G-7 e un Consiglio dei Ministri, un po' secondo il modello della Comunità europea.
Come Robert Putnam dice da anni Robert D. Putnam, «I vertici economici occidentali: interpretazione politica», in I vertici, op. cit. pp. 79-81.> e ripete qui, questo «ritorno alle origini» è un mito da sfatare. Neppure nella sua prima riunione di Rambouillet nel 1975 il vertice è stato quell'incontro personale intorno al caminetto a cui la data autunnale in cui si tenne e una diffusa credenza fanno pensare. Noi crediamo con lui che questo della personalizzazione oppure della istituzionalizzazione sia un falso dilemma, almeno in parte. Il G-7 è fatto sia della riunione dei capi, che è la parte più visibile, sia dei meccanismi di consultazione e concertazione a livello inferiore. Se si riduce alla prima, perde in efficenza, perché sconta un loro potere assoluto che non c'è: come osservavamo nella precedente ricerca, oltre dieci anni fa, «la complessità delle strutture politiche ed istituzionali dei nostri stati a democrazia avanzata proietta sul processo dei vertici le molteplici interazioni della politica interna e dell'interdipendenza esterna» <M%-2>Cesare Merlini, «Europa e America al vertice dei Sette», in <MI>I vertici, op. cit. p. 251.>.
Il G-7 ha svolto in passato, con maggiore o minore efficacia, la funzione di raccordo nel «gioco a due livelli», quello nazionale e quello internazionale, ed ha «internalizzato le esternalità positive generate dal coordinamento» (v. cap. 2 in questo volume). E ciò è avvenuto sia per l'impulso del vertice che per l'azione dei meccani<M%-2>smi. Se, come è successo, l'efficacia è andata diminuendo nei modi e nei tempi che vedremo (anche qui si faccia attenzione a non mitizzare successi del passato), è questo dovuto al prevalere dei «meccanismi» sull'«impulso», oppure al prevalere degli interessi nazionali su quelli collettivi e al mutamento della «qualità» dei leader? Propendiamo per questa seconda spiegazione, osservando di passaggio come invece sia di moda al giorno d'oggi scaricare sull'inettitudine delle istituzioni (e semi-istituzioni) internazionali le incertezze, le reticenze e gli egoismi degli stati membri (v. Bosnia, per. es.).
Ma torniamo alla riforma del G-7 e alle sue motivazioni. Dunque la fine della Guerra Fredda e gli altri mutamenti epocali registratisi negli ultimi anni non vi hanno parte? Forse non è così. In una proposta di riforma ben più radicale di quella avanzata da Major, l'ex-diplomatico americano W.R. Smyser parte dalla considerazione che, «dati i cambiamenti nel mondo, tutte le istituzioni attuali devono essere riesaminate e riviste» per concludere che «in questo riesame il meccanismo del G-7 non può che ricevere un giudizio negativo» <M%-1>W. R. Smyser, «Goodbye G-7»,<MI> The Washington Quarterly, vol, 16, no 1, (Winter 1993), p. 23.>. Con argomentazioni in parte diverse e in parte comuni il nuovo direttore del Gatt, Peter Sutherland, lancia dalla tribuna di Davos l'idea di sostituire il G-7 con un'istituzione più ampia <M%-2>Il discorso di Sutherland è stato riportato in sintesi tra gli altri, da <MI>Le Figaro (29 gennaio 1994), <MI>The Wall Street Journal (31 gennaio 1994), <MI>Le Monde (3 febbraio 1994).>. <M%-3>E un anonimo alto funzionario dell'amministrazione Clinton intervistato da Putnam per questo studio dice che una trasformazione del G-7 nella sua composizione (ingresso di altre grandi potenze e, non detto, forse anche uscita di «piccole» potenze) e quindi nei suoi scopi «è solo una questione di tempo».
Queste affermazioni riflettono un atteggiamento abbastanza diffuso negli Stati Uniti, di freddezza, o almeno disinteresse nei confronti del G-7 attuale. Questo atteggiamento potrebbe essere specifico e passeggero, per la congiuntura economica favorevole alla sola America, per la fase presente di riunioni in capitali «minori», o altro. Stando infatti ai contributi «nazionali» a questo studio, il G-7 è considerato utile in tutti i paesi membri, se si scontano i limiti posti dalla tradizionale schizofrenia francese fra «grandeur» e integrazione (che nella storia dei vertici ha dato di sé molti esempi) e lo scetticismo «tous azymuths»che contraddistingue la politica estera inglese, particolarmente di questi tempi.
Maull spiega nel suo contributo come l'idea base del G-7 continui a servire gli interessi della Germania unificata. Ma forse il paese più attaccato a questa semi-istituzione è il Giappone, che non sembra così interessato a formule alternative di tipo trans-pacifico, come l'Apec. Per l'Italia e il Canada la partecipazione al vertice è innanzitutto uno status symbol, tanto più importante in quanto è sia economico che politico e fino a quando la Germania e il Giappone non entrano come membri permanenti nel Consiglio di Sicurezza; ma è anche un vincolo agli sviluppi di politica interna.
È da notare tuttavia che fra gli autori di questo studio prevalgono le simpatie per il multilateralismo. Ora, certe riserve americane su questo o quell'aspetto del G-7 possono nascondere critiche più radicali, anche se non necessariamente più radicate, del tipo che il G-7 ormai, «non serve più», rappresenta il «vecchio», è troppo «eurocentrico», eccetera. Ecco che dietro alcune ipotesi di riforma che sembrano riproporre antichi dilemmi fra ruoli personali e ruoli istituzionali, si delinea in realtà la volontà di rimettere in questione la «raison d'être»del G-7 quale esso è stato finora (v. cap. 9 in questo volume), e non solo della sua funzionalità. Conviene pertanto innanzitutto soffermarsi su questa «raison d' être» oggi, nel 1994.
2. Ruolo e composizione
Il G-7 è stato finora la riunione dei «sette principali paesi industrializzati» (e non come dicono abitualmente i media italiani, dei «sette paesi più industrializzati»), tutti membri importanti del Fondo Monetario Internazionale, della Banca Mondiale e del Gatt. Ad essi si è aggiunta la Comunità Europea, inizialmente come istituzione economica rappresentativa, soprattutto nel campo commerciale, di tutti i paesi membri, compresi quelli partecipanti al vertice. Si trattava dunque di un qualcosa che si configurava come «nocciolo» all'interno di diverse istituzioni internazionali. Questa configurazione di gruppo «industrializzato» e il fatto che abbia tratto origine anche dalla crisi petrolifera, che qualcuno qualificò come prima guerra fra Sud povero e Nord ricco, distingueva i Sette soprattutto nei confronti dei paesi in via di sviluppo. È noto che le iniziali forti resistenze giapponesi a entrare nel G-7 proprio a ciò facevano riferimento - anche se nel profondo era forse più importante il rigetto culturale nei confronti di questo blocco atlantico, occidentale e istituzionalizzato (si ricordi che il Giappone non aveva allora altro legame con l'esterno che l'alleanza bilaterale con gli Stati Uniti).
Col tempo, a questa definizione economica si è sovrapposta (non sostituita) una connotazione politica, che inevitabilmente si caratterizzava per il comune valore «democrazia» e per la contrapposizione nei confronti del sistema sovietico o, meno nettamente, dell'insieme dei paesi comunisti (dunque anche della Cina). Da questa differenziazione prima dal Sud e poi dall'Est, deriva un ruolo di rappresentanza di fatto dell'Occidente in una misura che nessun'altra istituzione poteva vantare (non la Nato, che non comprende il Giappone; non l'Ocse perché solo economico; eccetera).
Per cui occorre ora porsi due domande: a) esiste ancora l'Occidente? b) se sì, deve e può il G-7 continuare a rappresentarlo di fatto?
Vediamo la prima. L'Occidente, nel senso che si è venuto definendo dopo il 1945 è stato innanzitutto l'Alleanza Atlantica. Poi, come detto, vi si è aggregato il Giappone. Con le due guerre «mondiali» («civili», come amano chiamarle gli europeisti) i paesi europei avevano perso quel ruolo di «attori» centrali della storia che avevano avuto nei secoli precedenti. L'Alleanza atlantica consacrava il loro bisogno di protezione. Ma la contrapposizione fra Est e Ovest aveva ancora l'Europa come principale oggetto del contendere: per dirla con la stessa metafora, l'Europa era il «teatro» centrale. Con la fine della Guerra Fredda essa non ha più nemmeno questo ruolo.
Che gli Stati Uniti «voltino le spalle» all'Europa, come ora si dice, per volgersi verso l'Asia, è ovviamente un'esagerazione. In realtà si tratta di un bilanciamento che riflette questa nuova situazione; e che riflette, si badi, anche un mutamento socio-culturale della popolazione americana, come fa notare W. Wallace in uno studio per lo Iai<D>, <M%-2>William Wallace, <MI>European-Atlantic Security Institutions: Current State and Future Prospects. Paper presentato alla conferenza «The Interaction of EU and Nato: Adapting Transatlantic Cooperation to the New Security Challenges in Europe», organizzata dallo Iai e dalla Swp, Roma, 20-21 gennaio 1994.> per l'emergere in essa delle componenti asiatica e ispanica, mentre declina e invecchia quella europea. Se anche gli americani arrivassero a dedicarci solo metà della loro attenzione verso l'esterno, riservando l'altra metà alle relazioni trans-pacifiche e con l'America Latina, dopo averci dedicato per tanto tempo la parte di gran lunga preponderante, ciò potrebbe rappresentare uno shock per noi, ma corrisponderebbe al tipo di mondo che si avvia alla fine del secolo. Se poi troveranno questi nuovi «sets of relations» più facili e produttivi di quelli avuti con gli europei, è altro discorso; siamo portati a dubitarne ma, bisogna ammetterlo, non siamo osservatori obbiettivi.
Del resto il «bilanciamento» degli interessi e delle attenzioni risponde anche ad un'altra considerazione, sulla quale conviene brevemente soffermarsi. La fine della centralità del «teatro» europeo non comporta, a prima vista, l'emergere di uno sostitutivo, bensì la presenza di diversi «punti caldi». Quello che si può osservare è che, se si guarda alla loro collocazione sulla mappa terrestre, si vede che si collocano tutti nel continente asiatico e in due aree ad esso in qualche modo collegate, che sono l'Europa ex-sovietica e l'Africa del Nord. Si forma così una specie di collana attorno a quelle due potenze gigantesche (fisicamente) che sono la Russia e la Cina, la prima più instabile ma anche più cooperativa internazionalmente della seconda. Non è questa la sede per sviluppare questo scenario geopolitico, di cui vogliamo solo sottolineare che si differenzia da quello scontro fra culture anziché fra stati, da quel «clash of civilizations» (fra cui anche una latino-americana) dipinto da S. Huntington su Foreign Affairs, Samuel P. Huntington, «The Clash of Civilizations?», Foreign Affairs, vol. 72, no 3, (Summer 1993), pp. 22-49.> che ha goduto recentemente di una certa popolarità.
Ai fini del presente studio esso serve, nelle nostre intenzioni, a meglio comprendere cosa è l'«Occidente degli anni '90». È l'area «trilaterale» fatta da Nord-America, Giappone ed Europa occidentale, caratterizzata da valori e interessi comuni, che si estendono con risultati diversi nelle propaggini dell'Europa centro-orientale (e - speriamo noi italiani - del Mediterraneo) dell'America Latina e dell'Asia Sud-orientale fin, forse, l'India, non trascurando alcuni importanti partner strategici quali la Corea del Sud, l'Egitto, l'Arabia Saudita, e forse il Pakistan. Dunque, si dirà, un Occidente che, almeno geograficamente, non si differenzia molto da quello di prima. La differenza è più politica e funzionale. Se questo Occidente non ha più la funzione precipua di opporsi alla minaccia sovietica/comunista, esso resta pur sempre l'agglomerato dei paesi che potenzialmente hanno la capacità di diffondere lo sviluppo e arginare le conflittualità, alternando integrazione e gestione degli equilibri. Cerchiamo di spiegarci, anche perché questo aiuterà a rispondere alla seconda domanda, quella sulla rappresentatività del G-7.
La fine della minaccia esterna non ha solo sdrammatizzato il «teatro» europeo; ha anche ridotto sostanzialmente la solidarietà fra i paesi occidentali. Non a caso tutti ora parlano e straparlano di «interessi nazionali», come se finora questi fossero stati sacrificati non si sa su quale altare. Il fatto è che negli anni del dopo-guerra calda e della guerra fredda - e per effetto di entrambe - la solidarietà si è tradotta in un complesso istituzionale di eccezionale ricchezza e ne è ora in qualche modo prigioniera, sia come vincolo interno sia come bandiera all'esterno. Così, se nessuno ha oggi il coraggio di andare avanti, nessuno ha d'altra parte quello di tornare indietro: solo, ciascuno si autorizza a graduare gli impegni e il rispetto degli impegni. Di qui la complessa tematica delle «geometrie variabili». E se nessuno ha il coraggio di promuovere, a costo di sacrifici, i valori/interessi comuni nelle «propaggini» sopraddette, aprendo i mercati e garantendo sicurezza, l'unica cosa che si ha da offrire sono i «pezzi» del patrimonio istituzionale. Di qui tutta l'altra complessa tematica, quella degli «allargamenti», dove le istituzioni ci sono da tempo, come in Europa; di qui, dove esse non c'erano, le iniziative come quella degli Stati Uniti verso il Sud ispanico (Nafta) e l'Ovest (per essi) asiatico (Apec); di qui anche, e forse, ipotesi di un futuro ruolo istituzionale del Giappone nella sua regione, se esso saprà innovare rispetto al tradizionale approccio dell'equilibrio di potenza.
Il G-7, come abbiamo detto, è solo una semi-istituzione, pertanto è più suscettibile di altre di affondare nelle sabbie mobili della solidarietà ridotta, una volta diminuiti gli incentivi degli anni '70 al coordinamento economico e quelli degli anni '80 alla coesione politica. Per evitare ciò occorre sceverare quelle più valide fra le critiche che ad esso vengono mosse, individuare quelle debolezze che, allo stato attuale delle cose, possono essere corrette e scegliere fra le soluzioni. E ciò faremo muovendo dal problema della rappresentatività del G-7, esaminato in questo paragrafo per passare nei successivi a quello della funzionalità e poi della potenzialità.
Il tipo di mutamento che ha subito l'Occidente non rende superata né la necessità che sia «rappresentato» né la rappresentatività del G-7, come esso è. La prima affermazione equivale a dire che perché le potenzialità siano tradotte in realtà occorre innanzitutto un'immagine comune di quello che abbiamo chiamato il patrimonio istituzionale. La seconda va analizzata più in dettaglio, perché si deve prendere in esame la questione della composizione. Il G-7 infatti non è esente dai dilemmi relativi all'allargamento e alla geometria variabile, pur avendo avuto una composizione molto stabile, dopo le incertezze dei primi anni. Poiché questo dilemma, oggi, si identifica con i modi della partecipazione del presidente russo al vertice, affronteremo subito questo problema.
I Sette invitarono Gorbaciov a Londra (1991) e Eltsin a Monaco (1992) e a Tokio (1993). La ragione di questo invito è duplice: interna russa e internazionale. La prima mira a rafforzare la posizione del leader in carica nella turbolenta situazione politica di quel paese e nello stesso tempo a favorire il processo di riforma economica e di transizione alla democrazia. La seconda mira ad ottenere un comportamento cooperativo di Mosca nella gestione delle crisi (guerra del Golfo nel '91, Bosnia oggi) e, sotto sotto (ma importantissimo), a contribuire ad esorcizzare i grandi rischi derivanti dall'esistenza dell'arsenale nucleare ex-sovietico. Non entreremo nel dettaglio di queste motivazioni, che come è evidente si legano fra di loro. Diremo solo che esse sono di grande momento; e che il G-7 esalta più di ogni altra istituzione il valore simbolico che la partecipazione russa riveste. Se non ci fosse questa partecipazione, il riconoscimento della Russia come grande potenza verrebbe solo dalla presenza fra i cosiddetti P-5 (i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle NU), uno status residuo dell'Urss, caratterizzato da un diritto di veto, dunque potenzialmente paralizzante. Questo diritto non le è dato nel G-7, a cui il leader russo è invitato proprio per sottolineare la differenza dai tempi dell'Urss.
Sul valore reale di questa partecipazione i giudizi sono meno uniformi. I critici sottolineano che la partecipazione del premier russo non ha impedito che questi fosse due volte oggetto di un tentativo di colpo di stato poco dopo il vertice (1991 e 1993). I favorevoli sottolineano che in entrambi i casi l'appoggio occidentale ha aiutato un'evoluzione positiva a Mosca e richiamano il ruolo cooperativo di Gorbaciov nella guerra del Golfo come precedente per un auspicato analogo ruolo di Eltsin nella crisi bosniaca.
Diverse, in realtà, sono le valutazioni sull'influenza occidentale nei confronti di comportamenti russi. Tendiamo a ritenere che essa sia alquanto limitata per quanto riguarda i comportamenti interni, ma che, se si adottano opportuni mix di riconoscimenti formali e di pressioni sostanziali, l'influenza sulla politica estera possa essere rilevante. È stato ad esempio un errore agitare l'ipotesi di un allargamento della Nato all'Europa centrale, non solo perché ha declassato il Nacc e poi la «Partnership for Peace» a soluzioni di ripiego, ma soprattutto perché ha dato argomenti alle posizioni anti-occidentali all'interno. D'altra parte crediamo che le aspettative per una transizione di quella società alla democrazia e al libero mercato debbano essere limitate; in altre parole, che per il futuro prevedibile il presidente russo non potrà sufficientemente uniformarsi ai «like-minded leaders» che si riuniscono al vertice e che la Russia non potrà far parte del sistema di valori «occidentali», nel senso prima descritto, di cui il G-7 è rappresentativo.
Ciò detto degli obiettivi simbolici e sostanziali dell'invito del G-7 al leader russo, l'interrogativo è se questi obiettivi suggeriscano una partecipazione a pieno titolo e permanente al vertice dei Sette, a cominciare dalla sua «parte politica», come adesso si tende a fare. Suggeriamo qui alcuni motivi di cautela.
a) La divisione della parte politica da quella economica non va incoraggiata, perché fa perdere al G-7 la sua caratteristica, accentuatasi negli anni, di coprire e, quando possibile, integrare questi due campi. Un partecipante insieme permanente e parziale, o consacra questa divisione o non è credibile. Agli inizi la Comunità partecipava solo a parte delle riunioni, ma poi la discriminazione è caduta. L'invito dovrebbe dunque riguardare specifiche riunioni, dedicate all'ospite, non distinte altrimenti. E non sembra consigliabile l'uso della formula «G-8 politico», che già sembra attrarre i media per la sua facilità d'uso.
b) Si dice che la parte del vertice a cui è sollecitata la partecipazione della Russia comprende anche temi globali, come l'ambiente e le migrazioni. Ora si sa che per essi quel paese è parte più del problema che della soluzione. Il valore della partecipazione è quindi più simbolico (e, si spera, educativo) che sostanziale. <T>
c) I Sette non devono precludersi un passo indietro, se mutamenti nella leadership russa, per vie «democratiche» o meno, portassero alla presidenza della Federazione un personaggio meno collaborativo, ancor meno «like-minded». Se negli anni '70 esistevano preoccupazioni circa la partecipazione italiana, non si vede perché oggi non si debbano avere per quella russa. Se l'esclusione si rendesse necessaria, questa sarebbe inevitabilmente alquanto traumatica in caso di partecipazione a titolo pieno e permanente.
d) Le motivazioni addotte per l'invito alla Russia, possono essere viste come estensibili alla Cina. Questa - si può osservare - evolve verso l'economia di mercato più rapidamente di quella; e se la cooperazione di Mosca serve oggi per la Bosnia domani altrove, quella di Pechino serve oggi per la Corea domani altrove. Stando ai contributi di Owada e Putnam a questo studio, sia in Giappone che negli Stati Uniti considerazioni di questo genere non mancano di essere fatte. E se dopo la Russia la Cina, perché non l'India dopo la Cina? In che cosa si trasformerebbe il G-7, in un «club dei grandi»? Che prospettive avrebbe un doppione del P-5 il giorno in cui la Germania e il Giappone facessero il loro ingresso nel Consiglio di Sicurezza?
D'altra parte, qui non si propone che questo G-7 rappresentativo dell'Occidente debba essere chiuso nei confronti dell'esterno. Al contrario riteniamo che esso debba definire una sua «politica estera». La parte più visibile di questa politica estera dovrebbe essere l'invito a importanti leader dei paesi o gruppi di paesi esterni per incontri multilaterali a margine del vertice. Ci è ben presente che l'invito a cena rivolto da Mitterrand ai leader di alcuni grandi paesi in via di sviluppo in occasione del «vertice dell'Arche» (1989) non è considerato un successo; ma il motivo è da ricercarsi nel tono puramente formale che i francesi diedero all'evento e nel numero troppo alto e poco «mirato» degli ospiti. E ci è anche noto che i giapponesi volevano invitare Suharto all'ultimo vertice di Tokio e dovettero ripiegare su un suo incontro con Clinton e Myazawa, a causa dell'opposizione degli europei; ma, suggeriamo, questo rifiuto potrebbe non essere stato una buona scelta.
Facciamo un altro esempio, che è anche una proposta. L'occasione del vertice di Napoli potrebbe opportunamente essere colta per un gesto indicativo ad un tempo dell'attenzione occidentale per i problemi del Mediterraneo e del sostegno dato al processo di pace in Medio Oriente. L'invito a, diciamo, tre esponenti come Mubarak, Rabin e (eventualmente) il Re del Marocco, a un incontro speciale con i Sette capi occidentali per uno scambio di idee sulla riconciliazione, la cooperazione e la stabilità nell'area sarebbe un rilevante atto di «politica estera» del G-7.
Non si intende con questo degradare la partecipazione del leader russo ad un invito occasionale paragonabile a quello rivolto a dei Suharto o dei Mubarak. Il solo fatto che la prima sia ricorrente ogni anno ne fa un evento regolare e quindi intrinsecamente diverso dal secondo. In sostanza, si suggerisce che la partecipazione della Russia si collochi in una posizione intermedia fra quella di membro e di invitato. Per restare all'esempio/proposta sopra detto, si potrebbe contemplare l'ipotesi che la sessione aperta ai leader mediterranei avvenisse in coda a quella con il leader russo, cosa che si giustifica con la co-presidenza del processo di pace medio-orientale che spetta alla diplomazia di Mosca. Ciò consacrerebbe la sua posizione di componente aggiuntivo del G-7 rispetto agli ospiti. Ma è vero che questa apertura del G-7 ad altre aree sotto forma di inviti eccezionali toglie volutamente a Eltsin un'esclusiva.
La soluzione appena illustrata, che potrebbe chiamarsi, indulgendo nell'uso di formule correnti, un «allargamento a geometria variabile», comporta anche, a nostro avviso, una valorizzazione del ruolo «personale» dei capi di stato e di governo dei Sette membri del G-7 e, aggiungiamo, del presidente della Commissione, che coordina l'aiuto economico all'ex-Urss. E comporta anche uno sforzo per rendere la riunione al vertice meno di routine e più flessibile, dedicando più tempo a sessioni ad hoc, mirate nei contenuti e nella forma del tavolo. Si tratta dunque di una soluzione che va nella direzione dei miglioramenti sollecitati.
Vediamo ora la questione della composizione attuale e della sua validità. Come già notato, il G-7 è nato, nella sua attuale forma, un po' per caso. Ma si trova ora a rispondere a una logica abbastanza chiara. Come si vede dalla tabella nel capitolo di Silvestri in questo studio, si tratta press'a poco dei sette paesi con i più grandi Pil del mondo (in realtà, se questo fosse il solo metro di misura, la Spagna avrebbe più diritto del Canada); ad essi si aggiunge la CE, ora Unione Europea, che è l'istituzione più integrata e il partner commerciale più importante del mondo. A questa logica vengono tuttavia mosse, più o meno esplicitamente, tre obiezioni.
La prima riguarderebbe l'adeguatezza di paesi come Canada e Italia a partecipare a questa specie di «comitato esecutivo» internazionale. Il declino del G-7 come centro di coordinamento macroeconomico ha fatto in parte recedere questa obiezione. E nella misura in cui il G-7 si occupa anche di aspetti politici e di crisi internazionali, si deve osservare che i due paesi in questione non son certo inattivi in materia. Il problema si riproporrebbe a nostro avviso, se il G-7 abbandonasse la sua rappresentatività dell'Occidente per cercare di diventare, appunto, quel «club di grandi» che alcuni «riformisti» sembrano contemplare.
La seconda obiezione riguarda il trattamento del tutto particolare riservato alla Comunità Europea fra le molte istituzioni che, come sottolineavamo precedentemente, caratterizzano il panorama internazionale, in particolare quello occidentale. La sua presenza al vertice è ancora più visibile quando la presidenza comunitaria spetta a paesi non membri del G-7. Il fatto è che, come spiega Silvestri in questo studio, la CE/UE è un'istituzione particolare, che ha competenze specifiche e, crescentemente, generali, che sono di diretto interesse per il G-7. Una sua eventuale esclusione comporterebbe un «minus» non solo per la perdita di un importante attore, ma anche per la remora che ciò verrebbe a costituire nella partecipazione di quattro suoi stati membri.
Tuttavia può essere consigliabile che, nella misura e nei tempi in cui nuove istituzioni non europee come il Nafta e/o l'Apec diventassero sedi di rilevante integrazione e fossero dotate di organi rappresentativi, esse potrebbero essere gradualmente associate. Non ricorrendo oggi le condizioni, si deve trarre beneficio della loro esistenza come opportuno fattore «bilanciante» e come strumenti indiretti di azione del G-7, per es. nell'organizzazione del commercio internazionale, come vedremo.
La terza obiezione si collega alla precedente in quanto, sommando la partecipazione della CE/UE a quella di quattro membri europei su sette, si lamenta un «eurocentrismo» nel G-7. Questa obiezione è chiaramente espressa nei contributi di Putnam e Owada a questo studio. È facile immaginare che un allargamento strisciante alla Russia aumenterebbe tali riserve, soprattutto da parte giapponese. Questa obiezione non va sottostimata: perché in qualche modo rivaluta le altre due; perché reca in sé la spinta verso una sorta di delegittimazione a termine del G-7; e perché corrisponde a quella modifica della realtà dell'Occidente che abbiamo cercato di analizzare in precedenza.
La risposta, a nostro avviso, non deve essere in termini di riesame della composizione, che conserva la sua validità, ma in termini di quella che abbiamo chiamato la «politica estera» del G-7. Per questo abbiamo espresso perplessità sulla posizione negativa degli europei circa un invito del leader indonesiano a Tokio lo scorso anno; per questo abbiamo proposto un «gesto mediterraneo» a Napoli; per questo troveremmo concepibile un invito al presidente del Messico in occasione del vertice in Canada l'anno prossimo.
Il criterio della prossimità geografica nella scelta degli invitati non va preso ovviamente in termini rigidi (anche perché così si accentuerebbe l'eurocentrismo del G-7). Si può benissimo ipotizzare di chiedere al Premier dell'India di venire a uno dei prossimi vertici in Europa, per non fare che un esempio. <T>
Ciò detto, l'obiezione non va neppure sopravvalutata. Occorre tenere ben presente che l'asse portante delle istituzioni occidentali e degli sforzi di controllo delle crisi continua ad essere quello transatlantico. Che emergano altre componenti, quella giapponese innanzitutto, è da incoraggiare perché corrisponde alla nuova situazione; ma queste altre componenti, il Giappone innanzitutto, devono ancora dimostrare tre cose: a) la capacità di suscitare consensi regionali; b) la disponibilità a regolare l'interdipendenza con l'integrazione istituzionalizzata; e c) la volontà di contribuire alla sicurezza collettiva. L'attuale «sbilanciamento» del G-7 verso l'Atlantico corrisponde ancora in larghissima parte ad una realtà di ruoli e comportamenti.
Questa considerazione ci porta ad esaminare, nel seguente paragrafo, la funzionalità del G-7.
3. Contenuti ed efficacia del G-7
In realtà, aver suggerito come sopra abbiamo fatto, che il G-7 sviluppi una «politica estera» in conseguenza delle questioni sollevate in merito alla sua composizione e alla sua rappresentatività, contribuisce anche a rispondere alla domanda che è oggetto di questa parte: se il G-7 sia ancora funzionale alle esigenze individuali e collettive dei paesi che lo compongono e del resto del «sistema» - intendendosi per sistema il complesso di legami, regole e istituzioni, in cui i Sette singolarmente o a gruppi, hanno una posizione molto influente.
Vorremmo qui non soffermarci troppo a lungo sulle valutazioni di quanto esso sia stato funzionale in passato. Come si ricava dai giudizi espressi in questo studio, italiani e non, le valutazioni variano, ma convergono nell'essere positive e nello stesso tempo nell'individuare un declino, determinato principalmente dal fatto che non si fa più coordinamento macroeconomico. In verità non c'è in giro neppure la voglia di farne. Il «negoziato integrativo» a somma positiva, che con Putnam analizzammo nei primi anni '80 come «virtù» del G-7, ha perso slancio C. Merlini (a cura di) I vertici, op. cit. p. 69.>.
Il declino tuttavia non è continuo come comunemente si dice. Riteniamo piuttosto che almeno per quanto riguarda il coordinamento macroeconomico si possano individuare delle fasi «forti» e delle fasi «deboli», come proposto da Garavoglia e Padoan nel loro contributo. Una prima forte, di «multilateralismo emergente» in sostituzione della minore leadership egemonica degli Stati Uniti, che va dalla nascita del G-7 all'avvento di Reagan. Una seconda più debole, di «ripresa dell'unilateralismo» Usa, nella prima metà degli anni '80. Una terza, abbastanza forte, di tentato «ritorno al coordinamento» con gli accordi del «Plaza» e del Louvre. Da ultimo, con la fine della guerra fredda e il «regionalismo emergente», il G-7 - in realtà gran parte del multilateralismo - sembra girare a vuoto, è comunque di nuovo in fase debole. C'è chi teorizza questa nuova situazione come positiva, così come a metà degli anni '70 c'era chi descriveva i cambi fluttuanti dopo la fine di Bretton Woods come una soluzione virtuosa. Da un parte come dall'altra dell'Atlantico si diffondono nuove mode, come quella della «geopolitica» che è in realtà una vecchia categoria, ma che, mal definita come è nell'attuale contesto, finisce per essere l'alternativa all'integrazione come via per gestire l'interdipendenza.
In realtà poi, sull'orlo dell'abisso ci si ferma, come è successo per l'ultima scadenza dell'Uruguay Round. E il regionalismo produce i suoi risultati istituzionali, come la ratifica di Maastricht (ancorché faticosa) e l'apertura di un nuovo processo di allargamento qui in Europa; al di là dell'Atlantico il Nafta è ratificato (anch'esso per un soffio) e l'Apec si riunisce per la prima volta al massimo livello. Ma la tensione commerciale fra Usa e Giappone torna forte e si riflette sui cambi monetari.
Il fatto è che appare sempre più evidente che dietro un certo disordine macroeconomico vi sono fattori strutturali di dislocazione. Il movimento dei capitali è divenuto molto facile nell'Occidente e in quelle sue propaggini che sono le economie in crescita rapida ed evoluzione politico-sociale lenta. Il gioco dei costi della mano d'opera e della tecnologia, a cui si aggiunge il fattore ambiente, si sta facendo selvaggio ed è stato aggravato dalla recente fase recessiva, che l'Europa stenta a superare.
Difficile, in assenza di un regolatore egemone, realizzare un qualche coordinamento macroeconomico per fasi, come appena detto, definendo delle regole, o almeno delle compatibilità nell'interesse comune. Suggeriamo che, se l'Ovest ha prevalso sull'Est, debba pur avervi contribuito questo complesso lavorio di integrazione delle economie. Ora però il senso dell'interesse comune è debole e nello stesso tempo i problemi della competitività sono acuti; tanto che agire per le linee esterne delle regole macroeconomiche appare come legare con corde troppo sottili carichi pesanti su un camion destinato a muoversi su una strada accidentata.
Da parte americana, riconoscendo questo problema, si dice che ora ci si deve rivolgere alla microeconomia. Il che sembra ragionevole, anche se il «da fare» resta alquanto indefinito, tanto più in quanto gli Stati Uniti non sono certo propensi a promuovere e accettare regole del gioco, in particolare nel quadro del G-7, dove occorre negoziare soluzioni di compromesso con le «vecchie» economie dell'Europa e del Giappone. La tendenza in America è oggi di trattare con le economie «giovani» del Pacifico, dell'Asia e dell'America Latina. C'è in questa tendenza anche una componente passeggera, tipicamente americana, che potrebbe pertanto declinare in un futuro non molto lontano, anche alla luce delle difficoltà nei rapporti trans-pacifici (v. viaggio di Hosakawa a Washington e di Christopher a Pechino).
Sulle questioni microeconomiche suggeriamo che il G-7 si attrezzi, per cominciare, a svolgere una funzione istruttoria, di consultazione e monitoraggio, in proprio o assegnando compiti ad eventuali istituzioni competenti. È del resto quello che è stato fatto in materia di disoccupazione con la conferenza di Detroit e i compiti specifici assegnati all'Ocse. È un obiettivo modesto, all'apparenza, ma che costituisce la premessa per svolgere un compito successivo più sostanzioso, quello della ricerca delle compatibilità, della minimizzazione dei danni reciproci, eventualmente anche quello della definizione di qualche regola del gioco, di modo che questo possa essere a somma positiva. Si tratta cioè di sviluppare nel G-7 una funzionalità limitata, diremmo «profilattica», ma di conservargli una potenzialità rilevante.
Non è che rinunciamo a cuor leggero a proporre ipotesi più ambiziose. I compiti - anche macroeconomici - che assegnano al G-7 le proposte di rafforzamento istituzionale ricordate all'inizio e i rischi che si corrono a non tenerne conto sono reali. La necessità di un maggiore aiuto internazionale al fine di favorire e orientare lo sviluppo e affrontare alla radice almeno una parte di quella grande questione che sono le migrazioni internazionali - per non fare che un esempio - è pressante. E si potrebbero contemplare soluzioni come una «tassazione» dei surplus commerciali a favore dell'aiuto multilaterale. Ma, come si dice, per idee del genere oggi non tira aria.
Torniamo quindi a più modesti propositi. I quali, si badi bene, non sono meno esigenti in termini di capacità «strutturali» del G-7, cioè di quei meccanismi di consultazione che si situano al di sotto del vertice e che durano tutto l'anno, se e quando necessario. Questi meccanismi, ripetiamo, non vanno ridotti in omaggio a un malinteso intento di snellire e «personalizzare» il G-7. Come dice Hodges nel suo contributo a questo studio, la riunione ricorrente dei ministri economici resta la «sala macchine» del G-7, che però ha bisogno dell'impulso e/o dell'imprimatur del ponte di comando. E nella misura in cui i vertici devono dare l'impulso e/o l'imprimatur essi vanno preparati con cura anche più che in passato, tanto più se riguardano materie microeconomiche. In questo ci distinguiamo nettamente dalle posizioni del Premier inglese, che nel suo discorso ai Comuni (ricordato da Hodges) invoca vertici «meno preparati». Che la preparazione debba essere diversa dal passato è altro discorso, su cui torneremo.
La sala macchine non è la sola parte essenziale del piroscafo. Così è del G-7, che può e deve fare ricorso ai diversi strumenti istituzionali che costituiscono il patrimonio dell'Occidente. Qui viene in rilievo quello che appare essere un compito primario per il G-7 nell'immediato futuro: il concepimento di una nuova organizzazione per il commercio mondiale (Wto), che sostituisca il Gatt. Non si tratta, sia ben chiaro, per i Sette di arrogarsi questo compito a titolo esclusivo; si tratta di constatare che essi, con l'UE, rappresentano la parte di gran lunga dominante del commercio mondiale ed è inevitabile che abbiano rilevante voce in capitolo. Si osserverà, non a torto, che questa «voce in capitolo» non è molto armonica e che i ripetuti, roboanti appelli di ben quattro vertici (da Houston 1990 a Tokio 1993) e il lavoro della «Quadrilaterale» poco hanno contribuito a trovare prima una soluzione di compromesso per l'Uruguay Round. Il fatto è che quello era un negoziato, mentre noi suggeriamo per il G-7 una funzione di promozione e armonizzazione istituzionale, piuttosto che di sede negoziale.
Ancora: siamo ben coscienti che anche la promozione istituzionale incontra difficoltà negoziali per le differenze di approccio, soprattutto dopo che gli Stati Uniti si sono alquanto raffreddati sul multilateralismo, al punto di non impegnarsi in partenza sul carattere multilaterale della Wto. E certo, se si prolungasse l'attuale «guerra commerciale» fra Washington e Tokio e se le «questioni in sospeso» lasciate dall'Uruguay Round fra Europa e America dovessero farsi di nuovo conflittuali, le differenze di approccio sarebbero esaltate da un'atmosfera avvelenata. Si deve allora contare sull'«effetto abisso» che, come sopra abbiamo rilevato, ha salvato in extremis il negoziato Gatt e premere affinché l'iniziativa del vertice venga quanto più possibile svincolata dai «ministri della guerra commerciale».
La sede più opportuna per definire un contributo del G-7 al concepimento di una Wto sarebbe un qualche «gruppo di saggi» che sia emanazione diretta dei capi di governo. Questo gruppo potrebbe attingere alle grandi capacità analitiche esistenti nella Commissione europea e quelle che eventualmente si svilupperanno nel quadro del Nafta e dell'Apec, come indicato anche nel capitolo di de Guttry in questo volume. Solo se e quando le tensioni commerciali si attenuassero sensibilmente si potrebbe pensare ad un ritorno nell'alveo ministeriale, ma un eventuale passo del genere andrebbe valutato al momento.
Analogo approccio di indirizzo istituzionale dovrebbe essere seguito per quanto riguarda il coordinamento dell'aiuto all'Europa dell'Est. Qui si tratta in realtà di continuare sulla strada maestra intrapresa, quella dell'affidamento di un ruolo guida alla CE, ora all'UE, intorno alla quale si è formato il «gruppo dei 24» con tanto di istituto finanziario. Accanto all'aiuto economico si sta poi sviluppando una divisione del lavoro per quanto riguarda la politica e la sicurezza: l'UE sta gradualmente aprendosi all'Europa «di mezzo» (i cosiddetti Peco, Paesi dell'Europa centrale e orientale), mentre la Nato offre un quadro di cooperazione e, si spera, di prevenzione delle crisi alla Russia e agli altri paesi della Csi. Il G-7, in occasione del prossimo vertice, dovrebbe dare la sua benedizione a questo processo.
L'Est europeo non deve però far dimenticare i più generali problemi dello sviluppo. Gli amici giapponesi non hanno torto quando lamentano questo tipo di eurocentrismo. Occorre infatti impostare una nuova strategia dello sviluppo, non più in termini globali come «il terzo mondo», «la fame», «il debito», ma differenziata per aree o sub-aree e per modelli socio-economici locali, ognuno con le sue peculiarità culturali. L'Italia ha naturalmente una sua sensibilità per l'area mediterranea e per le difficoltà di trovare il giusto mix fra cooperazione e difesa nel gestire quella «faglia di S. Andrea» che divide due masse economiche, demografiche e culturali come l'Europa e il Nord-Africa. Ed è opportuno che se ne faccia portatrice nella sede dei Sette: anzi, suggeriamo, potrebbe essere un «asset» del G-7 che vi sia al suo interno un paese incline a promuovere attenzione per uno sviluppo locale, così come altri possono fare per altre aree (gli Usa per l'America Latina, il Giappone per l'Asia Sud-Orientale). Torneremo in seguito, comunque, su questo rapporto fra il G-7 e le organizzazioni regionali.
Abbiamo già fatto riferimento alle questioni politiche e di sicurezza: esse si dividono, anche se spesso con qualche difficoltà, fra crisi in atto e problemi sistemici. Per questi secondi il G-7 deve essere ancora più chiaramente portatore del valore «sicurezza collettiva», a) riconoscendo e rafforzando il ruolo delle Nazioni Unite quale sede di massima legittimità degli strumenti della sicurezza collettiva; b) mettendo a disposizione delle NU le capacità occidentali in materia; c) rivendicando a queste capacità un diritto di supplenza, se e quando la macchina decisionale del Palazzo di Vetro si dimostri incapace di agire. Quest'ultima funzione porta a indebolire di fatto certi diritti di veto nel Consiglio di Sicurezza.
Tutto ciò riguarda sia le attività di prevenzione dei conflitti che di rafforzamento di regimi internazionali, come quelli contro le proliferazioni di vario genere. Il coinvolgimento di Mosca in questa funzione va perseguito al massimo grado possibile per il doppio motivo che il suo contributo al conseguimento di risultati può essere importante e che questo coinvolgimento costituisce un fattore di vincolo e di formazione per la politica estera russa.
Per le crisi in atto, inevitabilmente il ruolo del G-7 è influenzato dal tipo di crisi e anche dalla sua collocazione temporale. Se infatti essa scoppia alla vigilia del vertice, è praticamente inevitabile che questo prenda posizione in materia; la rilevanza di questa presa di posizione dipende dalla convergenza delle posizioni e nello stesso tempo la presa di posizione (necessaria perché «il vertice deve dire qualcosa») favorisce la convergenza.
L'esempio della Bosnia può essere significativo sotto vari aspetti. Dopo la dichiarazione comune adottata all'ultimo vertice di Tokio si è registrato fra i Sette un certo riavvicinamento di posizioni, che ha favorito poi i recenti sviluppi in sede Nato e NU. Aver chiamato la Russia a fare la sua parte ha certo rafforzato il tentativo di controllo della crisi in atto. Il vertice di Napoli potrebbe costituire la sede per una più ampia e impegnativa dichiarazione dei Sette più l'Unione Europea e la Russia (dunque a nove) sulla sistemazione di tutta l'ex-Jugoslavia. Tale soluzione ci pare più appropriata della proposta conferenza ristretta. D'altra parte lo stesso esempio dimostra che quando Mosca ha la percezione di svolgere un ruolo significativo, subito tende a far valere il proprio punto di vista, il che è del tutto normale e sarebbe anche accettabile finché non si mettono in questione le regole del gioco, come invece si ha una certa propensione a fare.
Se la crisi scoppia dopo il vertice, le opzioni sono diverse: una riunione straordinaria dei capi, o dei ministri degli esteri, oppure l'attivazione delle procedure consultive (direttori affari politici). La prima non è mai stata applicata, anche se vagamente contemplata in occasione della guerra del Golfo. È chiaro che si tratta di un atto importante, anzi drammatico, ma che richiede un efficace sistema di consultazione preventiva atto a constatare rapidamente quel minimo di convergenza, senza cui non solo la riunione, ma la sola ipotesi di essa diventa controproducente. Solo un gradino più in basso si pone <M%-2>l'ipotesi di una riunione straordinaria dei ministri degli esteri, che si scontra però con riunioni alternative come quella in sede Nato, eventualmente con partecipazione su invito di un rappresentante di Mosca, o in sede UE, con eventuale partecipazione su invito di rappresentanti dei Peco, in linea con la recente proposta anglo-italiana.
A favore della riunione a Sette va però ricordata la possibilità di coinvolgere il Giappone in atti politici di rilievo sulle principali crisi internazionali. Non si tratta di un vantaggio di poco conto. Il senso di emarginazione che potrebbe altrimenti derivare per i giapponesi sarebbe tanto più forte in quanto la Russia fosse coinvolta in qualche modo nel quadro Nato, come la «Partnership for Peace» tende a fare.
Di tutto tenuto conto, è difficile assegnare al G-7 in quanto tale un compito essenziale di «crisis management». Ciò corrisponde del resto alla constatazione che in questo campo della politica e della sicurezza è più manifesto il ruolo di potenzialità che ha il G-7 rispetto a quello di funzionalità, in materia appunto di gestione delle crisi. <T>
Infine, accanto alle questioni politiche ed economiche vi sono quelle globali, di cui il G-7 si trova a doversi crescentemente occupare, intendendosi per globali sia problemi transnazionali (e anche «transregionali») sia problemi che sono politici ed economici allo stesso tempo: l'ambiente, le migrazioni, la criminalità economica, la droga, il terrorismo, gli stessi rapporti con la Russia e con l'Est europeo. A noi pare di dover mettere in rilievo come in una certa misura, questa esigenza possa essere in contraddizione con quell'altra, che il vertice debba esprimersi su poche cose di grande momento ed astenersi invece dal dichiarare un lungo elenco di banalità o di espressioni diplomatiche. Nel contributo di Hodges a questo studio si riporta un divertente passo della dichiarazione di Tokio, come esempio di quel che il vertice non dovrebbe fare. Non a caso riguarda problemi ambientali. Occorrerà pertanto fare delle scelte e differenziare negli esiti del vertice fra le prese di posizione qualificanti e quelle di routine, fra le cose che sono state effettivamente discusse al vertice e quelle che sono affidate alla gestione.
Ciò detto non ci sfugge il fatto che anche in queste materie i Sette e l'UE hanno spesso un peso rilevante e che la partecipazione russa può avere un'utile funzione educativa, come anche prima notavamo. Tuttavia ancora una volta suggeriamo che se è bene che i capi si scambino le loro impressioni e preoccupazioni, non necessariamente esse vanno elencate in comunicati e dichiarazioni, ma devono semmai servire a generare mandati a sedi ministeriali o funzionariali, permanenti o ad hoc, perché studino e riferiscano. In base a ciò il vertice potrà poi svolgere la funzione che gli è propria, quella di dare impulso a posizioni comuni nelle istituzioni competenti - se e quando posizioni comuni vi sono, il che è tutt'altro che scontato, anche in queste materie globali.
4. Il funzionamento del G-7 nel panorama delle istituzioni internazionali
Dalle considerazioni svolte nei paragrafi precedenti, si ricavano due conclusioni, che vorremmo qui esplicitare e articolare. La prima è che la semi-istituzione G-7 non ha la capacità di essere un direttorio nelle varie istituzioni in cui i Sette sono membri importanti; e non ha la volontà di trasformarsi esso stesso in istituzione piena, anzi si oppone a ogni suggestione in questo senso. Esiste in giro, soprattutto negli Stati Uniti, un certo scetticismo nei confronti di questo «gruppo», che si inquadra in una generale fase di insofferenza, o reticenza o, almeno, mancanza di fiducia nei confronti del multilateralismo. Tutti però convengono che almeno per ora il G-7 deve continuare. In queste condizioni, che non sono ideali, la funzione che gli assegniamo è la seguente.
La fase del «regionalismo emergente», descritta in Garavoglia-Padoan in questo studio, come l'ultima fase - debole - della vita del G-7, è stata spesso vista come in contrasto con gli imperativi del globalismo, a cui portavano sia il rimpicciolimento del pianeta per effetto dell'intensificarsi delle comunicazioni e dell'estendersi dell'interdipendenza sia la tensione Est-Ovest con il suo carattere, appunto, globale. Sulla dialettica globalismo-regionalismo si sono dette e scritte molte parole. Noi apparteniamo alla scuola che ritiene l'emergere di istituzioni regionali un fatto positivo, purché avvenga in un quadro di compatibilità reciproche: per questo abbiamo valutato con favore la firma e la ratifica del Nafta e non abbiamo visto con sospetto la nascita dell'Apec, purché in esso non prevalgano certi atteggiamenti anti-europei che qualche «eminent person» sembra coltivare; e guardiamo con interesse a quelle posizioni giapponesi, per ora elitarie, che cercano di sviluppare dei modelli regionali di prima integrazione nell'Asia-Pacifico, traendo ispirazione, dove possibile, dalle origini delle realizzazioni europee.
Rispetto alle istituzioni globali, quelle regionali hanno una maggiore capacità, o comunque potenzialità di integrazione fra membri, ma soprattutto stanno dimostrando una notevole vocazione ad integrare un numero crescente di paesi negli originari gruppi fondatori. Così è stato della Comunità con Grecia, Spagna, e Portogallo e sarà dell'Unione Europea con i paesi dell'Europa centro-orientale (gli allargamenti a Nord non hanno lo stesso effetto di estendere il «nuovo Occidente»). Così sembra essere del Nafta, che, dopo aver aggregato il Messico al blocco Canada-Usa come la CE aveva aggregato il suo Sud, vede ora bussare alla porta altri paesi, di cui almeno uno, il Cile, ha buone probabilità di vedersela aprire. Non siamo in grado ancora di discernere un embrione integrativo nell'area Asia-Pacifico: forse l'Asean?
Lo sviluppo di questo processo ha, a nostro avviso, un importante effetto stabilizzante, anche a vantaggio delle sedi globali. Vi è però la condizione della compatibilità, anzi della cooperazione, fra questi cosiddetti «blocchi». La nostra tesi è che il G-7 abbia in questa ricerca della compatibilità e della cooperazione un ruolo insieme unico ed essenziale. Riteniamo in altre parole che il G-7 debba svolgere una funzione di cerniera fra il «globale» ed il «regionale». Cerchiamo di illustrare anche visivamente queste tesi mediante lo schema qui proposto (v. fig. 1.).
Nella parte superiore di esso sono indicati i compiti globali di sviluppo e di sicurezza, le regole comuni e i regimi, e dentro le varie caselle le istituzioni: le Nazioni Unite al centro, le istituzioni economiche e ai lati i trattati contro le proliferazioni delle armi di distruzione di massa. Nella parte inferiore stanno le questioni cosiddette regionali, come i vari allargamenti, gli interventi e le regole locali, e di nuovo le istituzioni: queste sono grosso modo divise nei tre blocchi dell'Europa, dell'America del Nord e, in maniera assai indefinita, dell'Asia-Pacifico, dove per ora non vi sono né regole né istituzioni «intorno» al Giappone (donde il punto interrogativo). Abbiamo esitato a mettere in questo «organigramma» la Csce, sia per la sua modesta rilevanza sia per il suo incerto carattere, forse più globale che regionale, malgrado le apparenze.
In mezzo sta il G-7 e, immediatamente intorno, l'Ocse. Owada, nel suo capitolo, suggerisce che fra queste due sedi si stabilisca un più stretto rapporto, forse ipotizzando per il primo un ruolo di «comitato esecutivo» della seconda e per la seconda un ruolo di ricerca e analisi a favore del primo (un esempio recente di questa sinergia è il rapporto presentato dall'Ocse su richiesta dei capi di governo alla conferenza di Detroit sull'occupazione e poi l'intenzione manifestata dei ministri del lavoro e delle finanze di affidare ad essa ulteriori studi in materia). Il fatto è che l'Ocse è un'istituzione debole e specializzata, che pertanto può fare da supporto e cassa di risonanza al G-7 in campo economico, ma non serve a promuovere lo sviluppo di quelle capacità politiche che sono necessarie perché il G-7 possa esercitare la funzione di raccordo che qui proponiamo.
Il perseguimento della compatibilità e della cooperazione fra da una parte le sedi regionali, in cui i Sette hanno la capacità di incanalare le decisioni ottenendo il consenso degli altri partner, e dall'altra le sedi globali, in cui essi hanno pur sempre un ruolo rilevante, dovrebbe essere il criterio conduttore della scelta delle decisioni prioritarie del vertice e delle attività della struttura sottostante.
Di qui i suggerimenti prima fatti che il vertice promuova la disponibilità di strumenti occidentali come Nato e Ueo in supporto all'azione delle NU; che stimoli una riflessione interregionale nella costituenda Organizzazione mondiale del commercio (Wto); che aiuti il rafforzamento dei regimi globali, come la non-proliferazione, anche mediante capacità di controllo e di sicurezza regionali; e così via.
La seconda conclusione da noi tratta è che per svolgere questa funzione il G-7 deve meglio chiarire e distinguere gli scopi e le modalità di funzionamento della riunione dei capi (vertice) e del complesso di riunioni di ministri, sherpa e altri alti funzionari (struttura).
Il vertice in quanto tale non è una sede decisionale, come sottolineano diversi contributi a questo lavoro. Noi diciamo che il vertice deve svolgere un ruolo di impulso a quelle funzioni che qui sopra abbiamo assegnato al G-7. Per dirla in musica, il vertice non suona, ma può dirigere l'orchestra, interpretando lo spartito, assegnando i compiti agli strumenti e dando il «la». Gli «strumenti» possono essere propri oppure esterni, possono essere permanenti oppure temporanei o ad hoc.
Anche la direzione=impulso è ovviamente efficace nella misura in cui il vertice: a) è in grado di individuare e imporre l'interesse comune; b) è costituito da leader dotati di sufficiente autorità all'interno dei paesi. Quando una o entrambe queste condizioni mancano, il vertice è sì debole, ma a nostro avviso lasciarlo per questo in una specie di limbo è come nascondere il termometro quando fa freddo. Il compito apparentemente più modesto che qui suggeriamo, quello inter-istituzionale, riteniamo possa raggiungere il risultato di dare non tanto visibilità alla riunione dei capi - che ne ha già fin troppa - ma più sostanza, a quindi credibilità.
Abbiamo finora identificato il vertice con la riunione dei capi di stato o di governo. In realtà vi partecipano altri due membri di governo per ogni delegazione, un ministro economico e un ministro degli esteri. Ci sono poi casi speciali in alcune delegazioni, nei quali non mette conto entrare in questa sede.
L'ampiezza di questa riunione e la lunghezza del comunicato sono l'oggetto più evidente delle critiche a cui abbiamo fatto riferimento in questo studio. Per quanto riguarda la prima, non vediamo per parte nostra grande utilità nel «lasciare a casa i ministri». Piuttosto riteniamo che l'organizzazione delle giornate del vertice trarrebbe beneficio da una separazione delle riunioni dei capi e dei ministri, pur nella loro contemporaneità (questa prassi è del resto seguita nelle riunioni intergovernative bilaterali). La dichiarazione sui temi economici e globali risulterebbe dal consesso dei ministri economici e quella politica sarebbe emessa dai ministri degli esteri. In queste, soprattutto nella prima si troverebbero innanzitutto gli elementi di continuità, i «riaffermiamo...» tipici dei comunicati del vertice; poi sarebbero elencate le indicazioni e gli eventuali impegni.
La riunione dei capi avrebbe una triplice funzione: 1) consentire uno scambio di opinioni multilaterale (oltre a quelli bilaterali in margine al vertice), 2) incontrarsi con gli «ospiti» regolari o occasionali in applicazione della «politica estera» sopra detta; 3) enfatizzare alcuni punti delle due dichiarazioni. I risultati 2) e 3) caratterizzerebbero la riunione al vertice, e potrebbero essere esplicitati da delle «conclusioni della presidenza» o, quando ritenuto opportuno, da una dichiarazione apposita, breve ma efficace. Ai capi verrebbe così risparmiato il defatigante compito di risolvere le questioni rimaste in sospeso (le famose «parentesi quadre») nella stesura della tradizionale dichiarazione finale, che in realtà è «iniziale», perché scritta in gran parte dai funzionari nei mesi precedenti il vertice.
Questo compito di accordarsi sui testi finali sarebbe demandato alle due riunioni ministeriali, le quali a loro volta beneficerebbero, in termini di tempo, del fatto di risparmiarsi le dichiarazioni dei capi delegazione. Certo, può verificarsi il caso di un passo di una delle due dichiarazioni per cui, a livello dei ministri, non si riesca a pervenire a un accordo e si renda pertanto necessario il riferimento al più alto livello: sembra suggeribile che a ciò possa essere destinato parte dello scambio informale di idee, di cui sopra in 1).
Non si entrerà qui ulteriormente nella «tecnica» del vertice, nelle questioni cioè relative per esempio alla successione o contemporaneità delle riunioni o al mantenimento o meno di una o più sessioni plenarie, eccetera. Esperti diplomatici possono affrontare il problema con maggiore competenza.
Converrà invece sottolineare che la maggiore «personalizzazione» del vertice, nei limiti e nei ruoli qui suggeriti, consiglia anche, a nostro avviso, una maggiore personalizzazione dello sherpa.
Lo sherpa, quello vero, quello nepalese, è un portatore di carichi: ma può avere anche un ruolo maggiore, come successe al primo che ebbe fama mondiale, Tiensing, il quale, a quanto pare, arrivò sulla vetta dell'Everest prima del suo capo-cordata, l'inglese Hillary. Non suggeriamo certo un analogo scambio nel caso translato del G-7 (che peraltro non si farebbe in analoghe circostanze di assenza di testimoni), ma solo di ritornare, in questo caso veramente, alle origini, quando gli sherpa erano «rappresentanti personali» dei capi di stato o di governo.
Si tratta di innalzare il livello dello sherpa a quello di un plenipotenziario, un «ambassador at large» che, liberato da gran parte del compito di pre-ordinare comunicati, rappresenta il capo sia in contatti preliminari al vertice sia per scambi informali lontano del vertice, per esempio in occasione di crisi; inoltre prepara il capo alla riunione, descrivendo le opzioni fra le quali egli dovrà scegliere nelle sue prese di posizione; infine dovrebbe essere l'«occhio» del capo per tutte quelle riunioni ad hoc che si svolgono per impulso del vertice. Quest'ultima funzione dovrebbe tradursi ogni anno, alla vigilia del vertice, in un «rapporto» che gli sherpa dovrebbero redigere a beneficio riservato dei loro capi, circa i risultati, l'«implementation», la messa in pratica delle indicazioni date dalla riunione precedente ed eventualmente aggiuntesi durante l'anno. Questo rapporto dovrebbe essere congiunto, il che non impedisce ovviamente a ciascuno sherpa di far conoscere le proprie specifiche valutazioni.
Queste modifiche nel ruolo dello sherpa equivalgono a muoversi in senso opposto a quello seguito dall'amministrazione Clinton, che, come sottolinea Putnam nel suo contributo, ha scelto un funzionario di livello medio per questo posto, che finisce per simboleggiare l'attenzione del leader per il G-7.
Oltre allo sherpa, altri alti funzionari sono importanti per il funzionamento del G-7: innanzitutto il coordinatore economico, il principale vice-sherpa; e poi i direttori degli affari politici o equivalente posizione nei ministeri affari esteri. L'innalzamento del livello dello sherpa comporterebbe analogo rafforzamento del loro ruolo. I vice-sherpa avrebbero infatti il duplice compito di redigere il progetto di dichiarazione economica e di far funzionare regolarmente quella che abbiano chiamato la «sala macchine» del G-7, cioè la riunione dei ministri finanziari. I direttori politici già lavorano abitualmente alla preparazione della dichiarazione del vertice per la parte di loro competenza. Occorrerebbe, se così si può dire, de-routinizzare il loro lavoro, al fine di farne lo strumento di monitoraggio delle crisi; ma <M%-2>qui si ricade nella problematica prima discussa del G-7 come strumento di «crisis management», strumento che resta in buona parte come «potenziale», e come tale va mantenuto in stato di capacità di agire.
Da quanto sopra si ricava chiaramente che da parte nostra non si ritiene opportuno smantellare, o anche solo ridurre, la struttura che sta sotto il vertice, la «machinery» sostenuta da Kissinger (v. cap. 6 in questo volume). Essa è parte essenziale non solo del funzionamento del G-7, ma anche, talvolta, della sua rappresentatività, come si è visto nel caso della recente riunione di Detroit sui problemi del lavoro, la cui visibilità è stata accresciuta dal fatto che l'apertura di una riunione ministeriale (più ministri per ogni delegazione) è stata benedetta dal presidente degli Stati Uniti, dunque un «capo» nel G-7, secondo la terminologia che abbiamo qui seguito.
Quando diciamo «struttura», ci riferiamo in realtà a tre sue componenti, che richiamiamo sinteticamente per chiarezza.
1) Le riunioni proprie: come quelle regolari dei ministri del tesoro o delle finanze con i governatori delle banche centrali; come la «Quadrilaterale», cioè la riunione dei ministri del commercio di Canada, Giappone e Stati Uniti con il commissario competente della CE/UE; come quelle poco frequenti dei ministri degli esteri. A queste si aggiungono ovviamente gli incontri di sherpa e alti funzionari.
2) Le riunioni sempre del G-7, ma ad hoc: come la già ricordata riunione sul lavoro; quella sull'aiuto alla Russia con i ministri economici riuniti insieme a quelli degli esteri, e i rappresentanti russi invitati con modalità analoghe al vertice annuale; o ancora quella sull'ambiente a Firenze. Poi vi sono gruppi di lavoro e task force di vario genere.
3) Infine le iniziative extra G-7, ma promosse dal vertice, come la formazione del «Gruppo dei 24» sull'aiuto all'Est (con relativo istituto finanziario, la Bers); o la citata delega di compiti all'Ocse in vista della riunione di Detroit; e, ancora, i rapporti con il Fmi, il cui statuto fu riformato proprio per iniziativa di un vertice del G-7, il primo, quello di Rambouillet; eccetera.
Di tutta questa selva di incontri si può dire con compiacimento diplomatico che di per sé stessa rappresenta un segno di vitalità del G-7; o per contro che è solo un «riunionismo» senza molto costrutto, un «much ado about nothing», che vuole nascondere la sostanziale inefficacia del G-7 fino al momento in cui qualcuno riveli che «l'imperatore è nudo». Senza indulgere nell'una o nell'altra scuola, riaffermiamo la nostra opinione che la struttura è essenziale proprio in questa sua natura variabile funzionalmente alle esigenze, dunque non «strutturata».
Non è il caso, almeno in questo momento, di appesantirla, anche se non escluderemmo a priori l'opportunità di affidare a un vice- o sotto-sherpa per paese il compito di assicurare un coordinamento organizzativo, sul modello di quanto fatto per la Csce. In qualche caso si può forse anche alleggerirla, sconsigliandosi da parte nostra la pratica di riunioni, sia di ministri sia di funzionari, che non abbiano un'utilità sufficientemente chiara.
Vi è poi la questione se invitare a queste riunioni anche i rappresentanti di Mosca, come avvenuto nel caso prima detto. La risposta è positiva, richiamandosi qui quanto detto nella parte introduttiva, e cioè che se il G-7 ha una sua «politica estera» che lo porta ad aprirsi ad altri partner, ai rappresentanti delle Russia in primo luogo, ciò può farsi anche a livello inferiore a quello del vertice.
In conclusione, ci pare che il G-7, sia come vertice sia come struttura, presenti una straordinaria flessibilità e adattabilità alle esigenze, che corrispondono abbastanza bene al momento politico internazionale. Riteniamo che nel contemplare riforme o comunque miglioramenti, le due parti, vertice e struttura, vadano trattate separatamente, ma che non esiste un dilemma fra personalizzare il primo o istituzionalizzare la seconda.
Tenuto conto dei limiti dell'autorità personale dei capi di stato o di governo che vanno al vertice, abbiamo suggerito qualche modifica nella sua programmazione e gestione, diretta a valorizzare meglio il ruolo dei vari partecipanti. Ma ci siamo espressi anche per una continuità ed efficacia dei meccanismi al di sotto del vertice. E abbiamo dato particolare rilievo ai rapporti con le istituzioni esistenti, attribuendo al G-7 il ruolo di cerniera fra enti e regimi regionali e globali, al fine di valorizzare i primi in modo compatibile, anzi sinergico, con i secondi.
Abbiamo discusso e valorizzato i compiti di rappresentatività, funzionalità e potenzialità del G-7 nei confronti di tutte le grandi questioni del momento, rispetto alle quali esso si situa non in una posizione di supergoverno, ma piuttosto come un distributore di compiti, un indicatore di regole nei momenti di crisi, una «voce» di quel nuovo Occidente che è emerso dalla fine della Guerra Fredda. Pur mantenendo opportunamente una natura occidentale, il G-7, abbiamo suggerito, non deve essere chiuso al resto del mondo, ma praticare una sorta di politica estera, associando selettivamente altri leader alle proprie deliberazioni, a cominciare da quello della Russia post-sovietica.
Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.
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