di Michael Hodges
Con il 1983 i vertici erano ormai entrati a far parte, per usare la terminologia di Bagehot, della sfera dell'apparenza più che dell'efficienza dell'attività di governo Nigel Lawson, The View from, Corgi Books, London, no.11, 1993, p. 510>.
Nell'arco di 19 incontri, i vertici si sono trasformati da discussioni informali fra capi di governo ad eventi internazionali enormemente dispendiosi e, a mio giudizio, eccessivamente strutturati. Credo sia necessario un cambiamento radicale se vogliamo trarre i migliori risultati possibili dal meccanismo dei vertici. L'anno passato ho suggerito alcune innovazioni ed a Tokio ho fatto ulteriori proposte che sono state largamente condivise. Mi auguro che tutto questo porti in futuro a dei vertici più informali, meno «pre-organizzati» e che offrano maggiori opportunità di discussioni spontanee fra i leader partecipanti Il Primo Ministro John Major alla Camera dei Comuni, 12 luglio 1993.>.
È difficile fornire in un breve saggio, anche se lungo quasi come i comunicati finali del vertice di Monaco, un resoconto esauriente della posizione inglese sul ruolo ed il funzionamento futuro del G-7.
Ho avuto la fortuna di parlare con alti diplomatici e funzionari inglesi che hanno partecipato sia in passato che in tempi più recenti agli incontri del G-7, nonché con giornalisti e studiosi appartenenti a quel piccolo gruppo di persone che in Gran Bretagna hanno seguito il G-7 da vicino. Dalle mie interviste si ricava un elevato grado di consenso non solo all'interno del governo ma anche tra gli stessi giornalisti e studiosi inglesi: l'opinione condivisa è che i vertici dovrebbero essere snelliti, che non esiste un urgente bisogno di istituzionalizzare le strutture del G-7 e che quest'ultimo non dovrebbe diventare un organismo esecutivo con funzioni definite e differenziate. Per questa ragione non ho dedicato un'apposita sezione alle opinioni non governative, che sono comprese nel discorso sulle strutture e le procedure del G-7.
Ho voluto approfondire più l'analisi del vertice che l'attività dei ministri delle finanze e dei loro vice, non perché questi ultimi non siano importanti ma perché in Gran Bretagna si presta minor attenzione al loro ruolo.
Il vertice viene considerato come un evento separato dalle riunioni dei ministri finanziari, sebbene tra le due cose vi siano inevitabilmente dei legami: a volte infatti il coordinamento delle politiche economiche non può prescindere dall'imprimatur del vertice. La monarchia britannica considera il summit come un evento annuale a sé stante, mentre le riunioni dei ministri finanziari costituiscono un vero e proprio processo fatto di contatti ad ampio raggio e fitti incontri su base bilaterale e multilaterale, specialmente tra i vice-ministri finanziari, che sono sempre in stretto contatto tra loro.
La posizione ufficiale del Regno Unito è che la cooperazione tra i ministri finanziari costituisce un fattore positivo per la specificità delle sue funzioni e degli argomenti trattati; al contrario i leader non dovrebbero essere coinvolti in un processo di cooperazione continuo ed istituzionalizzato. Il Regno Unito dubita che i sette paesi, o il mondo in generale, siano pronti ad assistere alla costituzione di un «supergabinetto» o di un direttorio per il governo planetario composto dai capi di governo del G-7.
1. Il G-7 ed il coordinamento delle politiche economiche
Sebbene formalmente i vertici siano consacrati soprattutto ai temi economici (posizione fortemente sostenuta dalla Francia), i rapporti già ben consolidati tra i ministri finanziari ed i loro vice lasciano ai leader ben poco da discutere su argomenti di carattere economico e finanziario. La dichiarazione finale del vertice di Bonn del 1978, che abbracciava «la teoria della locomotiva» e che fu citata come esempio della capacità dei paesi del G-7 di raggiungere un accordo su impegni nazionali specifici ed interdipendenti per raggiungere un'obiettivo comune, è stata in realtà il prodotto di un'intesa tra ex-ministri finanziari (Callaghan, Giscard d'Estaing e Schmidt); essi pensavano di poter continuare ad esercitare le loro precedenti funzioni, anche se i loro sforzi contribuirono all'aumento dell'inflazione provocata dalla seconda crisi petrolifera del 1979. Occorre notare che i governatori delle banche centrali non partecipano al vertice annuale mentre invece prendono parte agli incontri dei ministri finanziari ai margini delle sessioni primaverili ed autunnali del Fondo Monetario e della Banca Mondiale, solitamente insieme ai loro vice.
La sala macchine del meccanismo del G-7, ben distinto dal vertice annuale, è rappresentata dalle riunioni regolari - sei o sette l'anno - dei vice-ministri finanziari. I ministri delle finanze ed i governatori delle banche centrali si incontrano infatti alle riunioni del comitato interinale del Fondo Monetario, utili per familiarizzare ma poco adatte per prendere decisioni. (È da notare che al termine dell'incontro di Washington nel 1993, i ministri finanziari del G-7 non hanno rilasciato alcun comunicato e hanno ricordato ai leader, a Tokio, che anch'essi si stavano sforzando di rendere i loro incontri più concreti e meno formali) «Abbiamo riesaminato le procedure degli incontri al fine di dare maggior concretezza alle discussioni. Ci siamo accordati per avere incontri "informali" con comunicati più brevi e concisi riservandoci occasionalmente di non rilasciarne affatto, anche se a volte i comunicati che riguardano azioni coordinate devono essere presi in considerazione allo scopo di mandare segnali precisi agli operatori economici.» Rapporto dei ministri finanziari dei G-7 al summit di Tokio (25 giugno 1993).>.
Sebbene le discussioni tra i vice-ministri siano solitamente produttive, i loro compiti sono tali e tanti che gli aspetti riguardanti la sorveglianza multilaterale sono confinati in un ambito ristretto.
Secondo un osservatore, il dibattito sulla situazione economica mondiale negli incontri tra i ministri finanziari del G-7 si è generalmente dimostrato deludente. Alcuni hanno suggerito di trasformare la partecipazione parziale e saltuaria del Fondo Monetario in una presenza regolare o di attribuirgli persino funzioni di segretariato del gruppo dei sette ministri finanziari. Questa ipotesi, secondo un funzionario britannico, sarebbe poco auspicabile per il Fondo Monetario: «Sarebbe un errore per un'istituzione a vocazione universale avvicinarsi troppo ad un gruppo di paesi anche se quegli stessi paesi possiedono più della metà del potere d'acquisto mondiale». Tra i giornalisti e gli studiosi britannici riscuote un certo favore l'idea di permettere che le banche centrali abbiano una posizione di maggior rilievo per il loro peculiare ruolo in campo monetario e per le loro capacità analitiche, dal momento che i ministri finanziari devono anche tenere conto delle realtà politiche e delle posizioni negoziali. Questo accresciuto ruolo delle banche centrali favorirebbe anche l'attività di coordinamento, che riguarda assai più le questioni monetarie che quelle fiscali, a causa dei vincoli esterni.
In passato si pensava che il G-7 potesse surrogare la gestione del sistema monetario internazionale e durante gli anni '80 sono stati usati indicatori selettivi per cercare di valutare l'impatto della politica di coordinamento. Ma si è dimostrato impossibile sviluppare solide linee guida al di là del principio generale che la stabilità è la miglior base per una crescita di lungo periodo. I ministri finanziari forniscono comunque un sistema di supporto reciproco per contenere i deficit di bilancio.
Il G-7 può diventare vittima dei suoi successi iniziali, gli accordi del Louvre e del Plaza. Come è stato rilevato da un funzionario britannico «questi possono aver generato aspettative eccessive e se hanno funzionato è stato solo per il classico colpo di fortuna che aiuta i principianti». Un accordo basato sul coordinamento delle politiche collettive è semplicemente impossibile negli anni '90, in parte a causa del fatto che i principali partecipanti non condividono un modello comune di economia mondiale né il proprio ruolo all'interno di esso. Il coordinamento delle politiche economiche non può andare al di là della reciproca comprensione delle proprie percezioni e modelli. Esiste un certo accordo in Gran Bretagna sull'opinione espressa da Jim Rollo durante la conferenza di commiato a Chatham House nel 1993:
Il miglior coordinamento internazionale è basato su politiche nazionali caute e credibili incentrate su tassi d'inflazione bassi e su politiche fiscali sostenibili. Che ruolo può avere quindi il G-7? Ebbene, forse quello che ha sempre avuto: scambio di informazioni, monitoraggio, gruppo di pressione e gestione dei fallimenti dei mercati. I suoi successi - e qui mi riferisco senza dubbio al lavoro dei ministri finanziari e delle banche centrali - sono stati la gestione della crisi dell'indebitamento, il controllo della crescita del dollaro, e l'attivazione degli aiuti occidentali ai paesi dell'Est e all'ex-Unione Sovietica. Un giorno potremmo tornare ad un sistema basato sulle regole ma solo a condizione che l'economia mondiale diventi più integrata Jim Rollo, Economic Policy Coordination<M>, discorso al Royal Institute of International Affairs (7 ottobre 1993).>.
<M>Il G-7 difficilmente otterrebbe qualche risultato se fosse basato su regole prefissate. Secondo l'opinione diffusa nel Regno Unito (sia all'interno che all'esterno del governo) esso dovrebbe avere obiettivi modesti e basse aspettative.
2. Il vertice annuale del G-7: un malato da curare?
Nel luglio 1994 i paesi del G-7 terranno a Napoli il loro ventesimo vertice, a circa 21 anni dall'incontro a cui George Shultz, allora ministro del Tesoro statunitense, aveva invitato i ministri finanziari di Gran Bretagna, Francia e Germania nella biblioteca della Casa Bianca, per discutere il futuro del sistema monetario internazionale. Il cosiddetto «Library Group» dette luogo alle riunioni dei ministri finanziari del G-5 che a sua volta diede origine al primo vertice economico del G-6 a Rambouillet nel 1975. I ministri delle finanze e degli esteri vennero sistemati altrove, l'incontro produsse una dichiarazione finale di 1.100 parole e venne seguito da poche centinaia di giornalisti. Nel 1976 si unì al gruppo il Canada mentre la Commissione della Comunità Europea partecipa dal 1977.
Da quel momento i vertici annuali del G-7 hanno subìto gli attacchi dell'inflazione: nella dimensione delle delegazioni (a Monaco i membri della delegazione americana erano oltre 700), nella lunghezza dei comunicati ufficiali (quello di Monaco contava 7.000 parole), nel numero degli incontri preparatori (cinque principali riunioni degli sherpa per Monaco e Tokio, a fronte di una o due per i precedenti vertici) e nella presenza dei mass-media (11.400 persone a Tokio di cui 4.250 corrispondenti). All'inizio degli anni '90, apparve chiaro che il coordinamento delle politiche economiche non risultava più realizzabile di fronte all'avanzare della recessione, che le esortazioni di rito ad ultimare l'Uruguay Round del Gatt non producevano effetti e che altre istituzioni internazionali erano più efficaci nell'affrontare i problemi del dopo-Guerra Fredda.
L'esercitazione annuale del G-7, nella sua più pomposa edizione, provocò prevedibilmente commenti negativi (sia tra gli osservatori che tra i partecipanti): «Il fatto che tutti i capi di governo, i loro ministri delle finanze e degli esteri ed altri innumerevoli funzionari si ritrovino a Monaco per ascoltare ovvietà, rende la situazione farsesca» Martin Jurek «G-7's Annual Gathering Borders on the Irrelevant», Financial Times, 9 luglio 1992.>. «Tutto fumo e niente arrosto» Paul Horvitz «Few Fans of the G-7 Process Among the Leaders in Tokio», International Herald Tribune, 9 luglio 1993.>. «Non solo non funziona così come originariamente concepito, ma nemmeno come attualmente previsto» W. R. Smyser «Goodbye, G-7», The Washington Quarterly vol. 16, no. 1, (Winter 1993), p. 23.>. «Un'idea che è andata deformandosi a tal punto che ci sono troppi ministri, troppi giornalisti e troppi documenti, tanto da far perdere lo spirito iniziale che concepiva pochi capi di governo attorno ad un caminetto a chiaccherare di problemi comuni» Douglas Hurd, Ministro degli Esteri del Regno Unito, intervista televisiva, Tokio (8 luglio 1993).>.
Dal punto di vista britannico, il vertice di Monaco del 1992 è stato particolarmente improduttivo: prima che arrivasse il presidente Eltsin, è consistito solo di una colazione ufficiale dietro l'altra, inframmezzate da riunioni protocollari di una noia mortale. Monaco trascurò la questione del Gatt (nonostante gli sforzi di John Major) e i ministri delle finanze e degli esteri ebbero ben poco da fare. Il cerimoniale prevedeva ad esempio che il presidente Bush e la delegazione americana usassero più di quaranta autoveicoli per spostarsi da un luogo all'altro.
Tokio, viceversa, venne salutato dai funzionari britannici come un vertice ben riuscito; ciononostante più i leader discutevano, meno rimaneva da fare ai ministri degli esteri e delle finanze, fatta eccezione per le discussioni bilaterali.
Un grosso ostacolo per i partecipanti nel rispondere a queste critiche è costituito dal fatto che, come sottolineato da Putnam e Bayne nel loro studio sui vertici, «essi hanno un approccio "anti-organizzativo"... La loro struttura informale ha dato ai vertici diversi vantaggi nel perseguire le funzioni di sede per lo scambio di informazioni e per l'istituzione di linee guida, funzioni realizzate anche dalle organizzazioni internazionali, ma di fatto ha impedito loro la creazione e l'applicazione di regole» Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Hanging Together: Cooperation and Conflict in the Seven-Power Summits, Sage Publications, Londra, p. 166 (Ed. aggiornata, 1987).>.
La mancanza di regole ha avuto come conseguenza che il G-7 ha agito per consenso e quindi ha incontrato grosse difficoltà a cambiare rapidamente il proprio modo di operare.
Suggerimenti utili sono stati forniti in abbondanza: diversi studi realizzati da studiosi e gruppi di ricerca hanno avanzato proposte per riformare il G-7, incluso la creazione di un segretariato che potesse fornire una memoria istituzionale e la possibilità di un'analisi a lungo termine, la formulazione di un'agenda-base centrale che comprendesse questioni generali così come argomenti urgenti, l'assegnazione di responsabilità di monitoraggio alle maggiori istituzioni internazionali (quali il Fondo Monetario, la Banca Mondiale, l'Ocse ed il Gatt), ed il coinvolgimento di alcuni ministri (della difesa, dell'aiuto allo sviluppo, ove necessario) per portare a compimento gli obiettivi prefissati e migliorare i legami tra politiche diverse Vedi, p. es. Wendy Dobson Economic Policy Coordination: Requiem or Prologue? Washington, Institute for International Economics, 1991; Sylvia Ostry et al. The Summit Process and Collective Security: Future Responsibility Sharing Washington, D.C.: Group of Thirty, 1991.>.
Fino al summit di Tokio nel 1993, i comunicati ufficiali non hanno mai fatto riferimento alla necessità di riformare i vertici stessi. Ciononostante, l'esperienza di Houston, Londra e Monaco negli anni '90 (e la sempre più insofferente reazione del pubblico e della stampa riguardo all' inefficienza dei vertici annuali), ha prodotto un generale consenso tra i partecipanti sull'ipotesi che i vertici debbano essere rinnovati, sia nella struttura che nei contenuti, se si vuole che riguadagnino credibilità ed efficacia.
Nell'agosto del 1992 il Primo Ministro britannico John Major - deluso dai falliti tentativi di superare l'impasse<M> nei negoziati Gatt per l'Uruguay Round a Londra e Monaco ha inviato una lettera confidenziale ai suoi omologhi del G-7 in cui faceva un appello per una radicale revisione dei vertici annuali. Le sue proposte includevano:
- un ritorno alla dimensione della «chiaccherata intorno al caminetto» stile Rambouillet (senza ministri degli esteri e delle finanze al seguito);
- una riduzione della dimensione delle delegazioni e degli incontri preparatori degli sherpa, vice-sherpa, direttori politici e vice-ministri delle Finanze;
- incontri più brevi ed informali; e
- comunicati finali concisi che riflettano gli argomenti realmente discussi e le priorità stabilite La lettera non è stata resa pubblica, ma un sommario in apparenza accurato è stato pubblicato sul Financial Times, 10 settembre 1992.>.
La lettera ha ovviamente incontrato largo favore soprattutto per lo scopo di semplificare e rendere più funzionali i vertici annuali, più che per tutte le misure specifiche proposte dalla Gran Bretagna; al vertice di Tokio la riduzione del cerimoniale e delle foto ricordo è stata significativa, tuttavia il vertice ha conservato un sapore «precotto». Significativamente nella Dichiarazione Economica di Tokio è stato inserito il seguente inciso (par. 16):
Abbiamo riflettuto su come i vertici potrebbero meglio orientare la nostra attenzione sui temi più importanti del nostro tempo. Riteniamo che i vertici siano validi per l'opportunità che essi offrono di scambiare opinioni, rafforzare il consenso ed approfondire la comprensione fra di noi. Tuttavia riteniamo che essi dovrebbero prevedere meno cerimoniale, minor presenza di persone, di documenti e di dichiarazioni e più tempo dedicato a discussioni informali tra noi per poter meglio rispondere insieme ai principali temi di comune interesse. Intendiamo gestire i vertici futuri con questo spirito.
Si dice che negli incontri preparatori degli sherpa questo paragrafo fosse stato messo tra parentesi quadre. Una fonte di stampa inglese ha attribuito questo fatto alla resistenza dimostrata dal paese ospitante a veder diminuita l'importanza del vertice (almeno fino a quando il Giappone non diventi membro permanente del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite), appoggiata in certa misura dal Canada che vedeva anch'esso il G-7 come un foro indispensabile per l'esercizio della sua influenza. I partecipanti britannici respinsero questa interpretazione, spiegando che il paragrafo aveva come scopo quello di riflettere la personale opinione dei leader così come la naturale riluttanza degli sherpa ad anticipare le loro decisioni.
Certamente i partecipanti non hanno in alcun modo manifestato il loro sostegno all'illazione, riportata dalla stampa inglese, secondo la quale il Giappone era favorevole a creare un segretariato permanente del G-7 con l'obiettivo di garantire continuità, memoria istituzionale e follow-up ai vertici Annika Savill: «G-7 Haggle over Future Meetings», The Independent, 7 luglio 1993.>.
Nelle pagine successive descriverò le percezioni e le opinioni britanniche riguardo alla riforma del G-7, compresi i già citati argomenti suggeriti dalla Dichiarazione Economica di Tokio nonché alcune proposte fatte da altri paesi del G-7. Su molte questioni ho riscontrato un altissimo grado di consenso tra i funzionari intervistati, sia all'interno dei singoli ministeri che fra di essi. Questa consistente unanimità rappresenta senza dubbio il prodotto di un sistema di comunicazioni e di un coordinamento efficiente all'interno del governo (oltre alla responsabilità collettiva che è il prodotto del cabinet government e della professionalità dell'apparato amministrativo e diplomatico); sembra pertanto appropriata l'osservazione di un funzionario del ministero degli esteri, secondo il quale era praticamente impossibile nascondere allo stesso ministero degli esteri e al Tesoro, anche una sola carta che riguardasse la maggior parte delle questioni relative al G-7. Questa coesione e questo coordinamento nell'approccio inglese al vertice possono non essere possibili altrove, dati i contrasti tra i ministeri delle finanze e dell'economia del Bundeskanzleramt tedesco o gli attriti fra dipartimenti che a volte sorgono negli Stati Uniti. Pare che un partecipante del Tesoro americano abbia detto al proprio collega inglese, dopo che quest'ultimo aveva criticato l'invio di comunicazioni attraverso canali diretti piuttosto che attraverso mezzi più sicuri: « Avrei preferito che ne venissero a conoscenza i russi piuttosto che il Dipartimento di Stato».
Dal 1987 lo sherpa inglese è sempre stato un funzionario del Tesoro o anche un ex funzionario del tesoro distaccato presso l'ufficio del Primo Ministro; tuttavia è importante notare che lo sherpa è il rappresentante personale del Primo Ministro piuttosto che il rappresentante degli interessi del Tesoro: il punto chiave sta nel fatto che gli sherpa britannici sono sempre stati o il Segretario di Gabinetto o il Primo Segretario Particolare del Primo Ministro (con accesso diretto al Primo Ministro). Tradizionalmente queste posizioni sono state ricoperte da alti funzionari distaccati dal Tesoro e, in un paio di occasioni, gli incaricati hanno continuato per un breve periodo a fungere da sherpa anche dopo il loro ritorno al tesoro.
La maggior parte degli argomenti trattati riguardano il Tesoro o il ministero degli esteri, sebbene anche altri ministeri possano essere coinvolti da vicino (p. es. il ministero del commercio e dell'industria riguardo al tema della sicurezza nucleare, o il ministero dell'Ambiente su questioni ambientali).
Per quanto riguarda la sicurezza nucleare, ad esempio, nel gruppo di coordinamento creato in seno al governo sono stati inseriti rappresentanti del ministero del commercio e dell'industria, del tesoro e degli esteri che hanno formato un autonomo gruppo di lavoro; allo stesso modo il ministero del commercio e dell'industria ha presentato alcuni rapporti sull'andamento dei negoziati Gatt.
3. L'espansione del G-7
Esiste un notevole consenso all'interno del governo sul fatto che l'accesso al G-7 non dovrebbe essere esteso ad altri paesi. Sebbene la Gran Bretagna sia favorevole alla formula del G-7+1, secondo la quale il presidente russo partecipa agli incontri solo dopo che il vertice vero e proprio è concluso, essa ritiene anche che l'incontro annuale del G-7 corrisponda ad un summit economico tra democrazie industriali avanzate ed omogenee; la Russia, come paese che sta attraversando una radicale riforma economica e politica (che necessita di aiuti esterni), non rientra in questa categoria. Certamente un dialogo politico, per il ruolo stesso della Russia come potenza nucleare e come erede dell'Unione Sovietica, è non solo auspicabile ma assume, considerando la sconfitta dei riformisti nelle elezioni parlamentari del dicembre 1993, un'importanza ancora maggiore.
Il problema dell'aumento del numero dei paesi partecipanti al G-7 consiste nel dove tracciare la linea di confine: a parte l'Australia (la cui candidatura in passato è stata sostenuta dal Giappone), i candidati più ovvii sono tutti europei ma questo renderebbe eccessivo il peso dell'Europa. Certamente la maggior parte dei funzionari britannici considerano vantaggiosa la partecipazione della Commissione Europea; l'unico problema (causato in parte da una questione di coordinamento ed esperienza ed in parte dal peso eccessivo delle sei delegazioni) è legato alla presenza di una presidenza dall'Unione Europea quando questa venga tenuta da un paese non membro del G-7; ma ciò non sarà un problema a Napoli poiché la presidenza sarà tenuta dalla Germania.
<M>In poche parole, il problema legato all' espansione dei membri del G-7 è dove porre il limite. Attualmente in Gran Bretagna la questione non è considerata urgente, dal momento che, tranne forse i russi che vorrebbero riconosciuto il loro ruolo politico, nessuno sta bussando alla porta. Piuttosto si vorrebbe coinvolgere la Russia come partecipante a pieno titolo sui più importanti temi di politica internazionale usando la formula del G-7+1 e permettendo a quel paese di avere uno status paritario in discussioni autenticamente multilaterali su questioni globali. Il Primo Ministro Major ritiene che i passati incontri del G-7+1 si siano incentrati eccessivamente sulle questioni riguardanti la Russia, con quest'ultima da una parte - trattata come un cittadino di seconda classe - e il G-7 dall'altra.
A Tokio per esempio ci sono stati colloqui con la Russia riguardo all'Armenia, alla Georgia, ai paesi baltici ed altri stati dell'ex-Unione Sovietica, che tendevano ancora ad essere un dibattito tra il G-7 e Eltsin piuttosto che un dialogo di respiro mondiale. Per questo motivo il Primo Ministro Major durante la sua visita a Mosca nel febbraio del 1994 si è espresso a favore della richiesta di Eltsin per una rappresentanza a pieno titolo nelle decisioni politiche del G-7 (piuttosto che per lo status di «osservatore» implicito nella formula G-7+1 degli ultimi due vertici), sebbene la Gran Bretagna non accolga con favore l'idea della partecipazione della Russia nelle decisioni economiche The Financial Times, 15 febbraio 1994.>.
Mentre tale mossa potebbe essere tacitamente sostenuta dal presidente Clinton e dal cancelliere Kohl, sembra meno probabile che venga favorevolmente accolta dal Giappone (almeno fino a quando la sua disputa territoriale con la Russia sulle isole Kurili non sarà risolta) o dalla Francia, che non vorrebbe assistere ad una biforcazione della struttura del G-7, con un G-8 che tratta questioni di natura politica che a loro volta offuscano l'immagine dei colloqui economici del G-7. Una possibile soluzione al problema russo potrebbe derivare da uno sviluppo mirato della parte politica delle attività del G-7, con la Russia coinvolta di tanto in tanto quando opportuno e che partecipa eventualmente alle riunioni dei ministri degli esteri del G-7 se queste si svilupperanno (l'incontro dei ministri degli esteri e delle finanze del G-7+1 a Tokio è stato un evento particolare organizzato appositamente per i russi).
Questo modello «a geometria variabile» servirebbe a coinvolgere la Russia nel processo di costruzione dell'ordine internazionale, senza abolire il criterio chiave del G-7, quello dell' «omogeneità», né distogliere i G-7 dalle loro attività e dai loro rapporti tradizionali.
4. Frequenza, durata ed ubicazione dei vertici
Nell'agosto del 1992 John Major, nella sua lettera agli altri leader del G-7, si interrogò sull'opportunità di tenere il vertice annualmente. Gli altri leader attribuiscono però una certa importanza alla cadenza annuale dei vertici mentre i funzionari britannici intervistati non considerano la questione come significativa, ritenendola senza dubbio, almeno per ora, una causa persa.
La Gran Bretagna è favorevole a una durata minore degli incontri e ad un cerimoniale ridotto. Il suggerimento di limitarne la durata a due giorni invece di tre, con buona parte del terzo giorno dedicata alla riunione del G-7+1 con il presidente Eltsin, sembra sia stata generalmente accettata dagli altri leader del G-7.
L'Italia ha proposto di abbreviare il vertice, riservando ai capi di governo uno spazio maggiore; i ministri degli esteri e delle finanze avrebbero un solo incontro a pranzo il secondo giorno dopo che i leader si sono visti a cena la sera prima e la mattina per la sessione ordinaria. La sessione plenaria del terzo giorno sarebbe dedicata all'approvazione del comunicato finale.
Per assicurare meno formalità e riuscire a sottrarsi in qualche modo dall'attenzione dei media, la Gran Bretagna vorrebbe che il vertice si celebrasse in un luogo isolato (quale ad esempio un castello). L'ubicazione degli incontri in città che non siano capitali, come Monaco o Napoli, non risolve di per sè il problema dell'assedio della stampa; è difficile prevedere in che misura una città può offrire un ambiente più o meno produttivo di un'altra, senza considerare la presenza di comunicazioni e infrastrutture che in molti casi favoriscono le capitali o i maggiori nuclei metropolitani. Certamente è difficile sostenere che Monaco sia stato un vertice più produttivo di Bonn. Un giornalista ha suggerito che «idealmente bisognerebbe che i leader si riunissero su una nave in mezzo al mare senza rapporti informativi e con una breve dichiarazione finale; in questo modo i vertici si potrebbero concentrare sullo scambio reciproco di informazioni piuttosto che sull'adozione di decisioni». Ciononostante esistono pressioni politiche molto forti che spingono i leader a produrre decisioni e a dimostrare al mondo dell'informazione che hanno avuto successo. I ministri finanziari hanno certamente sdrammatizzato le loro riunioni (producendo incontri senza comunicati e comunicati senza incontri) e ne hanno avuto qualcosa in cambio.
Complessivamente il Regno Unito considera i vertici del G-7 un impegno che vale la pena di affrontare, sebbene i singoli incontri abbiano avuto un'utilità variabile. Monaco non ha certamente valso il tempo che gli è stato dedicato mentre si ha l'impressione che il vertice di Tokio sia stato più produttivo. Tutti i capi di governo ritengono che utilizzare due giornate per il confronto con i propri omologhi costituisca un buon investimento, che permette loro di imparare a conoscersi, di discutere in modo franco problemi comuni, di facilitare i contatti bilaterali, di confidarsi le proprie intenzioni e procurarsi un sostegno per difficili decisioni interne. Per gli inglesi, il problema non sta nel fatto che il G-7 sia una perdita di tempo, ma piuttosto che abbia oltrepassato il limite della propria effettiva utilità e che abbia perso efficacia smarrendo (o non sviluppando) una chiara consapevolezza dei propri obiettivi.
5. I preparativi del vertice
Il Primo Ministro Major ha anche suggerito che il G-7 potrebbe ridurre la quantità dei documenti prodotti per gli incontri e passare ad un ordine del giorno annotato, piuttosto che prendere in considerazione lunghi rapporti dedicati ai singoli argomenti ed una relazione tematica che serve semplicemente da base per la preparazione dei comunicati finali.
Inoltre la Gran Bretagna vorrebbe vedere molto ridotto il ruolo degli sherpa; nel passato, come ad esempio in occasione dei preparativi per il vertice di Rambouillet, gli sherpa si incontravano due volte in tutto ed erano autentici rappresentanti personali piuttosto che alti burocrati. La Gran Bretagna vedrebbe volentieri un ritorno a uno o due incontri preparatori invece degli attuali quattro.
Ma l'Italia, decisamente sostenuta dalla presidenza giapponese uscente, non è disponibile a ridurre il numero degli incontri preparatori del vertice di Napoli, che saranno almeno quattro. Infatti la riunione congiunta degli sherpa e dei vice-ministri finanziari nel dicembre del 1993, non costituiva parte di questa fase preparatoria (si è tenuta sotto la presidenza giapponese per bloccare la richiesta della Russia di un incontro aggiuntivo del G-7+1 fra i ministri degli esteri e delle finanze per discutere il contributo del G-7 alla riforma economica russa).
Attualmente alla maggior parte di questi incontri partecipano gruppi di tre delegati per paese (uno sherpa e due vice-sherpa, uno dagli Esteri e l'altro dalle Finanze); le riunioni degli sherpa consistono perciò di tre confronti nei sottogruppi oltre alle sessioni plenarie. A Londra la responsabilità del coordinamento viene assunta da uno dei dipartimenti economici del Foreign Office, ma il vice-sherpa del Tesoro ha un assistente per coordinare le varie questioni all'interno del Tesoro stesso.
La presidenza decide ciò che deve essere discusso nelle sessioni plenarie e nei sottogruppi; a questi ultimi è affidato il compito di analizzare in dettaglio possibili argomenti specifici e le loro conclusioni sono poi discusse durante la sessione plenaria. Generalmente le prime riunioni degli sherpa si limitano a discussioni di carattere generale; in seguito (al secondo o terzo incontro) la presidenza presenta una relazione tematica. Fino al vertice di Tokio questa relazione tematica ha spesso subìto una seconda stesura, ma nel 1993 ne è stata fatta una sola, usata poi come base per la prima bozza della dichiarazione economica. Gli sherpa si soffermano su ogni frase per assicurarsi che la dichiarazione sia conforme alla politica del proprio paese e, nel caso del Regno Unito, preparano un dettagliato commento riga per riga per il governo. Non vi sono votazioni e se un paese si oppone, il relativo passaggio viene messo tra parentesi quadre ed il paese ospitante cercherà successivamente di aggirare l'ostacolo. Gli incontri decisivi sono quello finale prima del vertice nonché quelli serali durante il vertice stesso.
Viste dalla prospettiva inglese, le relazioni tematiche sono diventate in questi incontri una pratica ingombrante e sgradita. Esse venivano elaborate per essere delle bozze del comunicato finale ed hanno funzionato da fonti inesauribili, ciò che ha portato a dichiarazioni lunghissime nonostante le necessarie sintesi.
La prima bozza del comunicato di Tokio non si è basata sulla relazione tematica del 1993, cosa che è stata vista dai funzionari inglesi come la ragione della sua relativa incisività e brevità.
L'apparato di coordinamento del governo britannico e il sistema del «cabinet government» hanno dato buona prova di sè durante la preparazione come durante lo svolgimento del vertice. Esistono pochissimi problemi nei rapporti tra ministeri e l'approvazione ministeriale su punti particolari del comunicato è piuttosto rapida. Gli sherpa britannici vanno ai loro incontri muniti di rapporti preparati dai dipartimenti governativi interessati (principalmente il Tesoro e gli Esteri, ma anche, dove necessario, il Dipartimento dell'Ambiente, quello dello Sviluppo, e così via). Il linguaggio del testo è più il risultato degli sforzi degli sherpa per abbreviare la bozza di comunicato che il risultato dell'intervento diretto dei leader alla sessione finale.
Un funzionario britannico ha suggerito che invece di produrre testi prenegoziati e relazioni tematiche, gli incontri preliminari dovrebbero concentrarsi sulla discussione di relazioni guida introdotte da chi presiede, con uno sherpa che parla dell' argomento e gli altri che fanno i loro commenti. La proposta britannica per una riduzione degli incontri preparatori prevede che questi si occupino principalmente dell'organizzazione del vertice, della scelta degli argomenti all'ordine del giorno e dell'ordine degli interventi; un comunicato più breve ha bisogno di minor preparazione e può essere più facilmente rielaborato o rettificato durante il vertice stesso.
6. La partecipazione al vertice
Esistono problemi notevoli nel limitare la partecipazione dei ministeri al vertice. Non solo i paesi che hanno governi di coalizione non sono favorevoli alla rappresentanza unica affidata al capo di governo ma, se si ritiene che i vertici debbano dare ampio spazio alle questioni economiche, emergono argomentazioni convincenti che giustificano la partecipazione dei ministri finanziari. Gli inglesi sono favorevoli alla formula che prevede la partecipazione dei soli leader, eventualmente con i ministri degli esteri che, al pari dei ministri finanziari, si incontrano separatamente, al di fuori del processo del vertice (i ministri finanziari si riuniscono all'inizio dell'anno alla sessione primaverile del Fondo Monetario e della Banca Mondiale ed alla riunione ministeriale dell'Ocse in giugno, nonché durante il vertice stesso). Per i ministri degli esteri non è previsto un meccanismo analogo; se i ministri degli esteri e delle finanze devono essere presenti al vertice perché altri insistono (avendo inoltre essi un ruolo nella formulazione della dichiarazione politica), allora secondo l'opinione britannica essi dovrebbero tenere i propri incontri separatamente, in parallelo a quelli dei leader e riunirsi con questi ultimi solo quando necessario, magari per una sessione plenaria finale.
Douglas Hurd vorrebbe che i ministri degli esteri e delle finanze non partecipassero al vertice; ma se devono essere presenti, allora devono ricoprire un ruolo significativo.
Si sono fatti pochi progressi sulla questione della partecipazione dei ministri degli esteri e delle finanze; ciò è dovuto ai problemi incontrati dalla Germania e, in particolar modo, dal Giappone con i governi di coalizione (il paese nipponico ha inoltre un problema di consenso nel processo decisionale), nonché al regime di coabitazione in Francia. Pur essendo gli Stati Uniti d'accordo con la posizione britannica, a Tokio hanno deciso (così come gli inglesi) di proseguire con la formula attuale a causa della resistenza al cambiamento dimostrata dagli altri partecipanti. Sarebbe molto difficile per il Giappone accettare l'idea della riduzione dei partecipanti ai soli leader e la Gran Bretagna accetta questa impostazione. Tuttavia, essa ritiene che l'attuale modello implichi un eccessivo impegno di tempo per i ministri degli esteri e delle finanze. In teoria i ministri degli esteri del G-7 possono incontrarsi al di fuori del vertice quando lo ritengano necessario e opportuno (così come fanno una volta all'anno per un pranzo informale in occasione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite); questa rimane peraltro una questione delicata a causa dell'opposizione francese all'istituzionalizzazione di un G-7 politico. Alcuni ministri delle finanze considerano i vertici una perdita di tempo; il Cancelliere dello Scacchiere britannico, Kenneth Clarke, ha affermato durante una intervista alla Bbc a Tokio (7 luglio 1993): «Devo dire che è un po' curioso dover venire in una stanza d'hotel di Tokio per avere una lunga discussione con il ministro delle finanze tedesco, anche se la trovo comunque una cosa utile.»
Quindi i ministri degli esteri e delle finanze continueranno a partecipare, e ci sono pochi indizi che il loro tempo sarà utilizzato in modo più efficace nei vertici futuri. Chiaramente essi devono incontrarsi prima della sessione plenaria finale, altrimenti non c'e motivo che essi partecipino al vertice. A Napoli avranno un incontro ed un pranzo ufficiale e forniranno l'input per l'assemblea plenaria finale nonché la bozza del comunicato. Il vertice inoltre offre loro l'opportunità di incontri bilaterali, anche se hanno già molte possibilità di contatti del genere in altre sedi.
Gli inglesi condividono l'opinione generale per cui dovrebbero esserci solo tre posti al tavolo per ogni paese (e quindi la Germania esclude il proprio sherpa se partecipano sia il ministro dell'economia che quello delle finanze). La Gran Bretagna si oppone al proliferare degli incontri ministeriali del G-7 su argomenti specifici di cui occorre poi riferire al vertice e ritiene che dovrebbero essere i capi di governo e non i loro ministri a determinare l'ordine del giorno.
Al vertice non partecipano i ministri del commercio, il che costituisce un problema per il Giappone dato l'importante ruolo del Ministry of International Trade and Industry (Miti). Dal 1987 negli incontri preparatori si è riscontrata una forte presenza da parte del Tesoro - difficilmente sorprendente considerando che si tratta di vertici economici che vedono l'economia mondiale al primo posto dell'agenda dei lavori. La Gran Bretagna ha cercato di utilizzare i vertici per far conoscere le proprie opinioni riguardo alla necessità di aggiustamenti strutturali e (negli ultimi tre anni) all'importanza decisiva di concludere con successo i negoziati Gatt dell'Uruguay Round. Certamente il Regno Unito ritiene problematica la presenza dei ministri del commercio al vertice, come ha proposto Theo Waigel alla riunione dei ministri finanziari nel gennaio del 1993. La visione dei ministri finanziari tende ad essere di tipo liberale mentre quella dei ministri del commercio è una logica di scambio. Inoltre, il commercio nell'Unione Europea è materia di competenza della Commissione, che non gradirebbe un' interferenza dei ministri del commercio degli stati membri. Fortunatamente c'è accordo sul formato del vertice (capi di governo, ministri degli esteri e ministri finanziari) ed è improbabile che la questione della partecipazione dei ministri del commercio verrà riproposta.
La Commissione Europea partecipa di diritto ai vertici (sebbene la presidenza, quando è tenuta da un paese europeo non membro del G-7, sia presente solo all'ultimo incontro preparatorio ed al vertice stesso). La Commissione ovviamente riveste un ruolo sostanziale e riconosciuto nelle questioni di competenza della Comunità, anche perché il contributo finanziario dell'Unione Europea è parte essenziale degli aiuti alla Russia e all'Europa dell'Est. La Commissione comunque non partecipa agli incontri fra i vice-ministri finanziari del G-7. Gli inglesi accettano pienamente la partecipazione della Commissione alle riunioni degli sherpa, ma sono consapevoli del pericolo che il vertice possa enfatizzare eccessivamente la prospettiva europea, come ha affermato un funzionario del Foreign Office.
7. Procedure e risultati del vertice
Tutti i funzionari britannici intervistati hanno convenuto sul fatto che la programmazione e l'agenda del vertice sono stati eccessivamente elaborati in passato (opinione condivisa dagli Stati Uniti). Il Regno Unito ritiene che i leader dovrebbero occuparsi solo delle questioni di cui hanno necessità di discutere, per superare le situazioni di stallo, sciogliere nodi intricati, raggiungere accordi di principio e scambiarsi opinioni in modo schietto e personale sulle questioni che più li preoccupano. I vertici non sono un processo istituzionalizzato fatto di frequenti incontri, pertanto risultano inadeguati per prendere decisioni. Di conseguenza l'ordine del giorno dovrebbe essere breve e non troppo strutturato per permettere ai leader di affrontare le questioni che preferiscono. L'attività di consultazione ordinaria dovrebbe essere lasciata ai ministri delle finanze, degli esteri o di altri dicasteri, nel quadro del G-7 ed in altri fori più ampi.
Un'opinione consolidata, rilevata tra i funzionari intervistati in Gran Bretagna, vorrebbe che, oltre ad una diminuzione del numero di documenti, si arrivasse ad una minor preparazione anticipata dei comunicati finali, che dovrebbero essere più concisi e riflettere realmente ciò di cui si è discusso. A Tokio il Regno Unito ha proposto che i vertici successivi non si concludano con un comunicato, ma semplicemente con una dichiarazione della presidenza, che non avrebbe bisogno di essere concordata parola per parola.
Nella Dichiarazione Economica di Tokio il capitolo relativo all'ambiente conteneva un paragrafo che, secondo i funzionari britannici, rappresenta un esempio classico di come non doveva essere redatto:
Speriamo che la Conferenza delle Nazioni Unite sul ripopolamento delle specie ittiche altamente migratorie dia risultati positivi. Continueremo a ricercare soluzioni adeguate e condivise internazionalmente riguardo alla gestione, alla conservazione ed allo sviluppo sostenibile delle foreste. Accogliamo volentieri l'analisi condotta dall' Ocse/Aie sul contributo delle tecnologie ambientali ed energetiche per affrontare le sfide mondiali in materia di ambiente.
La Gran Bretagna voleva semplicemente una dichiarazione d'intesa sugli impegni dell'Unced, di cui si era molto parlato a Monaco e che non dovevano essere sottaciuti nel 1993 dal momento che vi erano attività di follow-up ancora da realizzare; tuttavia il Giappone voleva qualche riferimento alla tecnologia, il Canada al ripopolamento delle specie ittiche, la Germania alle foreste, la Francia alla desertificazione, tutti argomenti che i leader non avevano discusso e per i quali non c'era stata un' intesa precedente. Nell'opinione britannica, quest'uso simbolico del comunicato snatura l'impatto dei vertici e riduce la loro credibilità.
Ciononostante, esistono alcune tendenze incoraggianti: il comunicato di Houston è stato finora il più lungo, ma da allora in poi i comunicati si sono andati progressivamente abbreviando. Comunicati finali più concisi faciliterebbero anche il problema della loro approvazione ed attuazione: sono stati necessari tre giorni perché i comunicati di Monaco fossero conosciuti dai vari uffici governativi. I partecipanti inglesi sostengono con forza che la dichiarazione finale dovrebbe essere più corta, che dovrebbe integrare questioni politiche ed economiche e che dovrebbe realmente incentrarsi sugli argomenti discussi. Utilizzare il tempo rielaborando la relazione tematica, come è successo a Monaco, è una perdita di tempo e di energie.
Originariamente la relazione tematica non doveva essere discussa: a Monaco ha riscosso un certo favore l'idea di rendere pubblica la parte che riguardava la Russia, ma il Regno Unito si è opposto poiché si trattava di una bozza predisposta per le discussioni dei leader ed era il risultato del lavoro dei funzionari. Un certo incoraggiamento a procedere in questa direzione deriva dalla decisione presa a Tokio di passare direttamente dalla relazione tematica alla bozza di dichiarazione senza tentare di perfezionare la prima, dal momento che lo scopo della relazione è di informare i leader e non di costituire la fonte del comunicato.
Il paese che ospita il vertice trae notevoli benefici da quest'evento ma perché si tratti di un successo deve anche dimostrare una certa flessibilità. Al momento del vertice la dichiarazione conterrà un numero limitato di parentesi quadre che, nel caso in cui persistesse il disaccordo tra gli sherpa, dovranno essere risolte dai leader stessi. I leader sono accompagnati dagli sherpa in tutti i loro incontri; non condividono però i pranzi; i vice-sherpa finanziari fanno lo stesso con i ministri delle finanze ed i direttori politici (non quindi i vice-sherpa dei ministeri degli esteri) accompagnano i ministri degli esteri. Gli sherpa ed i vice-sherpa si riuniscono quindi tra loro al momento dei pasti, persino durante la cena ufficiale dell'ultima sera.
Questa sessione dura tutta la notte nel tentativo di completare la dichiarazione economica per la sessione plenaria finale del mattino seguente (nella quale i leader eliminano le eventuali parentesi quadre rimaste ed approvano la dichiarazione). Infine i leader partecipano alla conferenza stampa nella quale danno risalto agli obiettivi che ognuno di loro è riuscito a raggiungere. La maggioranza dei partecipanti britannici intervistati si è dimostrata soddisfatta delle attuali «regole del gioco», pur dubitando che le dichiarazioni frutto di questi negoziati siano sufficientemente chiare ed incisive da attenuare l'immagine di inutile raduno che accompagna il vertice.
I funzionari britannici preferirebbero che i risultati del vertice fossero espressi sotto forma di dichiarazione della presidenza piuttosto che di un comunicato concordato alla fine dell'incontro. Tutto ciò è in linea con l'opinione inglese per cui il vertice è un organismo informale in cui si discute e si costruisce il consenso, piuttosto che un organismo esecutivo: esso dovrebbe identificare quei problemi che non vengono affrontati in modo appropriato altrove e stabilire un possibile approccio in base al quale essi possano venir affrontati nelle sedi più opportune, senza imporre a queste sedi soluzioni preordinate.
<M>Dal punto di vista inglese, il maggior problema dei vertici del G-7 sta nel fatto che le aspettative crescono a dismisura e con enorme anticipo e quando arriva il giorno del vertice il sistema dei media, perfino a giudizio degli stessi giornalisti che vi partecipano, è irrimediabilmente fuori controllo.
I vertici sono quindi visti come eventi fallimentari a meno che non emerga qualche rilevante «successo» a cui si possa far riferimento - cosa a cui un vertice annuale non si presta. Si dedicano quindi molte energie a come far apparire il vertice un successo. Secondo un giornalista inglese il principale valore di questi incontri sta nella capacità di modificare la percezione della gente sulla situazione economica mondiale: «In un' epoca di mutamenti geopolitici e rapidi cambiamenti tecnologici, il maggior merito dei vertici del G-7 è quello di ammorbidire l' elettorato e persuaderlo che i bei tempi sono finiti». Alcuni osservatori ritengono che i vertici spingano troppo facilmente i leader a non porsi domande a cui è difficile rispondere e anche un maggior numero di «chiaccherate intorno al caminetto» non cambierebbero probabilmente le cose. A questo scopo i rapporti tra il G-7 ed altre organizzazioni internazionali - come l'Ocse, le cui riunioni ministeriali precedono il vertice e sono un utile contributo alle sue discussioni - dovrebbero essere rafforzati al fine di utilizzare le analisi altrui per dare sostanza a questi dibattiti informali.
Limitare le aspettative dei mass-media è cosa diversa dal ridurre il valore dei vertici e il Giappone è molto attento a non sminuirne l'importanza. L'ansia di produrre risultati porta ad una eccessiva preparazione e predefinizione dei contenuti, ma è anche vero che la scadenza del vertice rappresenta un potente incentivo per il raggiungimento di determinati risultati (ne è un esempio l'impulso che il vertice di Tokio ha dato alla conclusione del negoziato Gatt).
La stampa non sa cosa avviene realmente durante il vertice e si affida pressoché totalmente ai comunicati degli uffici stampa dei vari leader. Ogni comunicato dà una versione diversa di chi ha riportato i maggiori successi. In realtà il vertice del G-7 non è nulla di più di una foto di gruppo e, qualche volta, un genuino scambio di opinioni. I funzionari inglesi non hanno certo dimostrato grande entusiasmo per questioni quali la stabilizzazione dei tassi di cambio; essi ritengono che se venissero realizzate caute politiche incentrate su equilibri di bilancio sostenibili con tassi di inflazione stabili e relativamente bassi, questo massimizzerebbe le possibilità di ottenere tassi di cambio stabili.
8. L' istituzionalizzazione del vertice
Per il Regno Unito il G-7 costituisce un foro più che un'istituzione. Ci si è opposti all'ipotesi di una burocratizzazione del G-7 e non si condivide l'idea di un segretariato poiché questo implicherebbe l'esistenza di un organismo esecutivo. Suscita attenzione la diversa idea giapponese che si va facendo strada, del G-7 come un processo di durata annuale che richiede sia un seguito che una fase preparatoria più istituzionalizzata.
Probabilmente questa opinione è condivisa dalla maggioranza dei partecipanti al G-7 e, dopo il vertice di Tokio, non è stata ancora discussa dagli sherpa; tuttavia (come ammettono alcuni funzionari e giornalisti britannici), il problema di una memoria collettiva e di un seguito istituzionale del vertice esiste, in considerazione anche dei cambiamenti a livello governativo e tra gli sherpa.
La posizione britannica sul G-7 visto come strumento di comunicazione piuttosto che come organismo esecutivo può essere analizzata esaminando l'approccio alla questione degli aiuti alla Russia. La Gran Bretagna era in favore di un coordinamento degli aiuti nazionali alla Russia attraverso un sistema che coinvolgesse le sedi diplomatiche dei paesi del G-7 a Mosca piuttosto che un ufficio autonomo come inizialmente proposto dagli Stati Uniti. In effetti questi ultimi stanno presiedendo per i primi due anni il «Support Implementation Group» (Sig), (con sede presso la propria ambasciata), dopo che il Giappone ne aveva assunto temporaneamente la presidenza nel 1993. Ciò ha dissipato i timori britannici che un «Mr. Big» americano potesse svolgere una funzione di tipo esecutivo, sebbene il direttore statuni<M>tense, con il segretariato del Sig presso l'ambasciata americana, si trovi comunque in una posizione di forza. È tuttavia importante, nell'opinione britannica, che il G-7 non diventi responsabile della gestione dei programmi: il Sig ha lo scopo di appianare i contrasti con le autorità russe e, in certa misura, con le istituzioni finanziarie internazionali e gli enti nazionali di assistenza più che di amministrare i programmi di aiuto.
Il ruolo del G-7 nei confronti della Russia costituisce un caso speciale per la grande importanza politica che assumono le relazioni russe con il G-7 stesso, a maggior ragione nella prospettiva del periodo di incertezza ed instabilità che probabilmente farà seguito al risultato delle elezioni parlamentari del dicembre 1993. La preoccupazione è che la Russia faccia pressione affinché il G-7 scavalchi il Fondo Monetario e la Banca Mondiale e spinga su di esse perché rendano meno rigide le normali condizioni di prestito. Lo scopo principale del Sig è di rimuovere gli intoppi burocratici che si frappongono da parte russa. Il G-7 ha certamente svolto un ruolo costruttivo nel facilitare la concessione degli aiuti all' ex-Unione Sovietica (specialmente alla Russia), ma ha avuto un ruolo meno importante nell'Europa dell'Est, dove il G-24 si trova in una posizione di maggior rilievo. Inoltre il G-7 ha avuto una parte importante nella creazione della «Systemic Transformation Facility» (Stf), (una linea di credito del Fondo Monetario di 3 miliardi di dollari per la Russia, e di importi maggiori per le altre economie in fase di transizione), un punto di passaggio verso normali accordi stand-by del Fondo Monetario. L'avvicinarsi del vertice del G-7, che aveva bisogno di qualcosa di nuovo da offrire alla Russia, dimostratasi incapace di adempiere agli impegni assunti in materia di riforme, è stato un fattore importante per la decisione del Fondo Monetario di creare il Stf.
La Russia ha ricevuto il 50% dei tre miliardi di dollari non appena presentato un programma moderatamente convincente. Il G-7 ha lanciato inoltre un programma di privatizzazione e ristrutturazione per tre miliardi di dollari, con contributi provenienti anche dalle istituzioni finanziarie internazionali.
Il governo britannico ha dato un valore relativo all'incontro del G-7 sull'occupazione del marzo 1994, incontro che in ogni caso non era un vero e proprio vertice poiché non erano presenti i capi di governo. Gli inglesi ritengono che sia possibile paragonare le esperienze reciproche e ricavare notevoli benefici dalla conoscenza delle strategie adottate in altri paesi; tuttavia la disoccupazione è il sintomo di altre cose. Si tratta di un problema nazionale che ha poca possibilità di suscitare un'azione efficace a livello internazionale. Gli inglesi non vogliono che questo tipo di incontri soppiantino il lavoro svolto dalle organizzazioni internazionali esistenti, come quello dell'Ocse sulle rigidità strutturali o quello realizzato dall'Unione Europea con il Libro Bianco di Delors: un incontro di studio sulla disoccupazione sarebbe stato più utile prima piuttosto che dopo la discussione in seno all'Unione Europea sul Libro Bianco di Delors.
Il G-7 non è un'istituzione, ma può utilizzare efficacemente la propria credibilità. Così ad esempio la convocazione del vertice è servita a stimolare il raggiungimento di alcuni risultati ai colloqui quadrilaterali sul pacchetto riguardante le misure di accesso al mercato che hanno avuto luogo prima di Tokio. Questa pressione (combinata con l'effetto dell'influenza dei paesi del G-7 in sedi più ampie) utilizzata per spingere gli altri a fare le cose a tempo debito, costituisce uno dei maggiori punti di forza del G-7.
9. Una rivoluzione di ridotte aspettative?
Il principale obiettivo britannico è quello di abbandonare le rappresentazioni elaborate e teatrali per arrivare invece a incontri più informali in cui ci sia la possibilità di discutere problemi comuni. Gli inglesi vedono il G-7 non come un organismo in cui si prendono delle decisioni - come succede al Fondo Monetario, alla Nato, al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite - ma come un'opportunità per parlare. Secondo molti funzionari inglesi del Foreign Office, sarebbe molto pericoloso che il G-7 scegliesse un argomento e ne diventasse responsabile, come nel caso della riforma delle istituzioni delle Nazioni Unite. Il G-7 ha dato origine ad alcune importanti iniziative come la task force sul riciclaggio del denaro sporco istituita nel 1990 quale segno della consapevolezza del G-7 riguardo al problema del traffico internazionale di droga. Questa task force comprende anche altri paesi ma è uno dei membri del G-7 che ne assume la guida; si tratta di un buon esempio di come è possibile identificare un problema e costituire un gruppo (il quale, una volta stabilito, non è più un foro del G-7) che operi in un'area non coperta dalle organizzazioni internazionali esistenti.
Anche le iniziative del G-7 in materia di sostegno al debito dei paesi più poveri possono essere ricordate come un risultato importante. Sebbene i vari gruppi di lavoro creati dal G-7 abbiano spesso dimostrato la loro validità - come il gruppo che si occupa della sicurezza nucleare in Russia - essi non dovrebbero avere una vita propria e continuare indefinitamente.
La flessibilità e la mancanza di rigidità istituzionali sono utili per creare nuove iniziative purché le condizioni siano adatte. Il valore principale dei vertici sta nell'opportunità offerta ai leader di conoscersi reciprocamente, di sedere attorno ad un tavolo e venire a conoscenza dei problemi e condizionamenti di ciascuno di essi. Come ha affermato un osservatore britannico: «Costituiscono in un certo senso una rete di sicurezza internazionale contro il proliferare dei malintesi».
Durante i due ultimi vertici (Monaco e Tokio) molto tempo è stato dedicato agli aiuti del G-7 alla Russia (assistenza macroeconomica, privatizzazioni, ricerca scientifica, sicurezza nucleare, commercio, assistenza tecnica). C'era la speranza che a Napoli la Russia potesse costituire un problema meno urgente, posto che il presidente Eltsin sta utilizzando a dovere il suo mandato attraverso i forti poteri conferitigli dalla nuova Costituzione russa; ma il successo dei partiti antiriformisti nelle elezioni parlamentari del dicembre 1993 rende quasi sicuro il fatto che il G-7 presterà moltissima attenzione alla Russia e agli altri stati dell'ex-Unione Sovietica. È per questo motivo che ora la Gran Bretagna è a favore della piena partecipazione russa alle deliberazioni politiche (ma non economiche) del G-7, al fine di rafforzare la posizione interna del presidente Eltsin e di coinvolgere in modo costruttivo la Russia nelle questioni della pace e della sicurezza internazionale. Nel tentativo di consolidare e far avanzare il processo di trasformazione in Russia, il G-7 si trova in una posizione assai favorevole, poiché si è posto negli ultimi tre anni come il principale interlocutore tra i riformisti di Eltsin e le maggiori fonti di assistenza tecnica e finanziaria.
Numerosi partecipanti e osservatori inglesi hanno ricordato come il G-7 sia servito a coinvolgere il Giappone a livello internazionale e come il suo ruolo di paese ospitante al vertice di Tokio sia servito a favorire gli sforzi diretti ad appianare i contrasti su alcune questioni quali gli aiuti alla Russia. Anche se i P-5 dovessero diventare P-7 (membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle NU) è rimasto ancora un ruolo per il G-7. Esso rappresenta infatti una larga fetta del commercio mondiale ed i suoi partecipanti sono democrazie pluralistiche che hanno condiviso vent'anni di esperienza comune. È una consuetudine che certamente non guasta e che può contribuire a ridurre le incomprensioni. Peter Norman del Financial Times colloca il valore dei vertici del G-7 nel contesto della sua teoria sul ritardo della percezione: «l'informazione si muove alla velocità della luce, la comprensione alla velocità di un veliero».
In questo senso un vertice meno strutturato potrebbe avere per i partecipanti la stessa funzione terapeutica di una crociera. Come ha detto un funzionario del Tesoro:
C'è bisogno di occasioni in cui i leader si ritrovino. Lo spauracchio di questi incontri spinge certamente i burocrati a prendere delle decisioni. Inoltre i leader si conoscono meglio e questo rende i contatti telefonici più facili, riducendo la possibilità di dispetti reciproci.
Lo snellimento del G-7 si scontra con i problemi legati ai governi di coalizione, alle motivazioni di politica interna nonché alla necessità per i leader di mantenere un certo grado di cerimoniale. Il pubblico apprezza un bello spettacolo mentre se le cose vanno male, i vertici non producono risultati e quindi sono oggetto di critiche da parte dei mass-media. Il supposto fallimento del vertice di Monaco nel rispondere ai problemi del momento, ha dato spazio all'idea di ridurre i costi del vertice in una fase di crescente disoccupazione. Il ridimensonamento dei vertici può comportare il pericolo che i temi di ampio respiro lascino il campo al piccolo cabotaggio e a discussioni superficiali sul panorama politico generale, senza che vi siano chiare linee di indirizzo. I vertici corrono il rischio di essere condizionati dagli eventi e se diventano più informali, potrebbero anche arrivare ad esserne guidati. Bisogna anche ricordare che la sessione di Tokio dedicata alle discussioni informali si è conclusa in anticipo poiché i leader avevano esaurito gli argomenti da discutere. Conciliare le aspettative con la realtà è difficile; sarebbe bene ridurre le aspettative, ma non così tanto da far venir meno il sostegno all' idea stessa dei vertici.
Allo stesso tempo è importante non giudicare l'utilità del G-7 principalmente sulla base dei suoi successi (o sulla mancanza di questi). Come ha sostenuto Nicholas Bayne:
I vertici non devono essere considerati come eventi a sè stanti, ciascuno valutato in base ai propri risultati. Essi sono parte di una sequenza continua di consultazioni internazionali, che coinvolgono una gamma crescente di organizzazioni internazionali. I vertici servono a stimolare il lavoro in questi organismi, ad indirizzarli verso nuovi obiettivi e, occasionalmente, a promuovere nuove istituzioni <M%-5>Nicholas Bayne «The Course of Summitry», The World Today <M>(febbraio 1992) p. 30.>.
A meno che i vertici non riescano a limitare le aspettative esagerate che li caratterizzano, essi genereranno presumibilmente ulteriore indifferenza e persino ostilità, compromettendo così un sistema che ha contribuito in modo considerevole (se non essenziale) alla promozione della stabilità internazionale.
Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.
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